论我国高速公路管理及其社会经济效益

作者：张伟忠

来源：《科技创新导报》 2011年第12期

张伟忠

（广东省惠州市公路管理局 广东惠州 516001）

摘 要:本文论述了我国高速公路的管理问题及社会经济效益。从国外高速公路建设及管理现状出发,对我国高速公路建设、管理及其经济效益的发挥等方面进行了剖析,简要论述了我国高速公路对国民经济发展的促进作用及目前存在的一些问题。

关键词:高速公路 公路经济 交通经济 公路管理

中图分类号:[U4-9] 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)04(c)-0253-02

高速公路是交通运输现代化的重要标志,同时也是一个国家现代化的重要标志。高速公路的发展不仅仅是经济的需要,也是人类文明和现代生活的一部分。加快建设及完善高速公路网是我国现代化建设的重要战略举措。

高速公路同铁路一样,是国民经济和社会发展的重要基础设施,其建设对促进国民经济的发展、地区的经济发展和繁荣、区域间的合作、投资环境的改善等诸多方面都带来了巨大影响。

近年来,我国高速公路建设高歌猛进,在“十一五”期间实现了建设规模最大、完成投资最多、建成通车里程最长的“三个历史之最”,但就高速公路管理水平及其经济效益的发挥等软设施的建设方面,我国同发达国家尚存在较大差距,随着“十二五”期间国家高速公路网的即将建成,如何有效的管理高速公路网,最大规模的发挥路网的国民经济效益,将是未来路网交通面临的重大挑战。

1 国外高速公路建设及管理现状

就国外而言,高速公路面积密度最大的国家是荷兰,每 l000 km2面积中有高速公路43.9km。高速公路人口密度最大的国家是美国,每100万人口占有380.61km。德国是修建高速公路最早的国家,早在1919年就修建了世界第一条高速公路。第二次世界大战前后,意大利、法国、英国、比利时、荷兰、西班牙、美国、加拿大、日本、韩国等国家以及我国的台湾省和香港地区也相继发展了高速公路。特别是韩国和日本,由于他们高速公路的高速发展,已分别成为“全国半天交通圈”和“全国一天交通圈”。

意大利是高速公路发展最早的国家,始于上世纪20年代,到1970年前后,意大利已基本形成了全国高速公路框架。到1990年前后,高速公路网纵贯南北,连接全国各大主要城市,并且较密集地覆盖北方工业发达地区。目前意大利已拥有高速公路6377公里,其中收费高速公路5443公里,不收费高速公路894公里。意大利的高速公路已成为该国交通运输的主动脉,在公路运输中占主导地位。据统计,昼夜行车量达4～12万辆,高峰路段达到14万辆;总里程仅占全国公路里程2％的高速公路,却承担着全国公路的20％和68．7％的客货运输量;高速公路交通流量年均递增率为6～10％,为一般公路的两倍,有力地促进了意大利的经济建设与发展。

美国高速公路虽然比德国、意大利、法国晚,但它是目前高速公路最多、路网最发达的国家。到1992年底,美国州际高速公路网计划已完成了99．7％,各大城市之间都有州际高速公路相通。

占全世界高速公路总里程的二分之一以上,居世界之冠,其高速公路系统承担了全国公路运输任务的21％以上。

美国国民的工作、生活对车辆的依赖性很大,个人驾驶车辆外出占运行车辆50%以上。塞车和疏导交流等问题使美国交通管理部门压力重重。为缓解交通堵塞,美国许多州和城市除科学地解决路与路之间交叉和采用先进的疏导手段外,还积极提倡小汽车两人以上乘坐,有的高速公路立法还规定设置供乘坐两人以上汽车行驶的专用车道,有的必须是三人以上乘坐车辆行驶的快车道,对擅自占用专用车道或快车道行驶的单人车辆,将处以271美元罚款并进行违章记录。强制的管理手段,提高了车辆利用率,降低了车辆使用数量,缓解了交通堵塞矛盾。美国政府十分重视将电子、通信、计算机和信息技术高科技手段运用到高速公路管理中,积极发展交通智能化管理,也称智能运输系统,其目的是在传统交通工程管理的基础上,充分利用现代化高科技手段,解决和满足人们对交通“高速、安全、舒适”的要求,大大提高交通运输的安全性和运行效率。

2 我国高速公路现状及现行高速公路管理存在的主要问题

我国1984年建成了上海-－嘉定的第一条高速公路。随后我国各地大规模的高速公路建设开始陆续展开。至2006年底,高速公路总里程已经达到4.1万公里,继续稳居世界第二位。“十一五”期间,交通部着手组织实施国家高速公路网规划,到2010年末,新建高速公路3.3万公里,全国高速公路总里程达到7.4万公里。东部地区基本形成高速公路网,长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区形成较完善的城际高速公路网,国家高速公路网骨架基本形成。“十二五”期间,8.5万公里的中国国家高速公路网规划将走下蓝图,加入到我们的世界,环绕在我们的周围,到2015年将基本建成国家高速公路网。

相比于高速公路建设的突飞猛进,我国在高速公路管理水平等软件方面的发展却与发达国家存在不小的差距,存在着很多的问题,亟待解决。

1）高速公路管理尚未形成层次清晰的纵向体制关系。经过十几年的管理探索,各省先后编制了本省的高速公路网规划,建立了各自的高速公路管理模式,但只有部分省出台了本省的《高速公路管理条例》,而国家高速公路网由国家规划,主要由地方筹资建设,但没有出台《国家高速公路网管理条例》,所以与地方的高速公路一样由各省管理,执行各省的管理规章。其结果,中央和地方政府在公路管理上不能完全按照行政等级与功能分类划分权责,部门之间在管理和土地权属比较模糊和混乱,国家高速公路网中的国家概念仅停留在规划层面。

2）管理主体多元与职能定位不清,造成横向体制关系的混乱。我国高速公路管理主体多样,存在政府主管部门和事业性专业管理机构,以及已经改制或正在改制有着复杂隶属关系的高速公路公司,即存在“政、事、企”等多种管理主体。

3）国有资本管理代替公路实物资产管理的负面影响。以资本管理代替实物资产管理,是体制关系混乱的集中体现。一些省国资委成立后,将车购税等投资等同于经营性国有资本,然后又将投资建设的收费公路定义为经营性国有资产,从而把实行企业化体制的政府投资高速公路纳入麾下,制造了管理的混乱。

4）机构设置重复交叉和人员超编问题十分普遍。政、事、企不分,造成了管理主体多元,管理职能交叉。管理效率低、成本高。在人员超编问题上,由于行政经费和其他人员费用均来自交通规费收入,不纳入政府财政支出,因此,极易造成进人失控。

3 高速公路经济对国民经济发展的影响

高速公路及其他高等级公路的建设,极大的改善了我国公路的技术等级结构,缩短了我国同发达国家之间的差距,有效地拉动内需,刺激了高速公路附近区域经济的发展。随着我国高速公

路建设规模的日益扩大,高速公路经济对我国国民经济发展的影响也越来越深远,其具体体现在以下两方面:

3.1 对国民经济的促进作用

高速公路带来的经济效益与社会效益比一般公路基础设施更为突出，包括了直接效益和间接效益。直接效益指运输成本降低、运输时间节约、行车里程缩短、诱增交通、交通事故和货损减少及老路交通状况改善而产生的效益,这部分效益可以货币形式计算。间接效益主要包括因高速公路建设给沿线周边地区经济发展带来的国土增值、就业机会增加以及促进 运输方式提高效率和服务水平等,这部分效益是社会效益的主体。

(1)高速公路对交通运输业的直接促进作用�

高速公路对交通运输业的直接促进作用表现为:加快行车速度,使路上的时间大大缩短。高速公路上能达到平均时速１００公里左右,这是普通公路的１－２倍;降低了运输成本,提高了运输质量。由于路况好,路面开阔平整,可以节省时间,节省燃料,减少对车辆的损害,延长了车辆的使用寿命;交通流量加大,由于速度快,路况好,必然高速公路的车辆通过量大大提高;最后,则是高速公路的高安全性,由于高速公路的技术等级高,全立交,无混合交通干扰,全天候运行,安全优势是相当明显的。据统计,高速公路事故率为一般公路的一成左右。

(2)高速公路对地区经济发展的拉动作用

高速公路作为一项投资巨大的基础性建设,其产生的影响往往是长期的、潜在的,最直观的影响就是它对地区经济的拉动作用。

高速公路的建设,有效地降低了沿线地区企业物流成本,提高了经济运营的效率。众所周知,物流行业的发展已经成为现代经济发展的一个关键因素,如果成本过高,必将成为经济发展的瓶颈。高速公路的建设则能显著地降低当地的企业的物流成本。

高速公路的建设能有效促进沿线工业的发展,改善投资环境。高速公路网为城市间的往来带来了方便,加强了地区之间的联系,使区域优势得到加强,在招商引资上更具有吸引力。

高速公路的建设同时也能对农业的发展起到推动作用。高速公路缩短了农产品的运输时间,保证了鲜活农产品的及时流通,加快了农业信息的交流,有助于农业生产结构的调整和优化,有助于农业的规模经营和集约化生产,有力地推动了农产品的商品化和农业的现代化经营。

同时,高速公路的建设也推动了沿线旅游业的发展,不仅促进了沿线旅游景点的开发,而且促进了旅游人数及旅游收入的增加。

高速公路对沿线的影响最终是通过沿线的城镇对周围地区的辐射作用实现的。高速公路作为交通经济带的主要方式之一,它可以发挥各级中心城市的作用,实现生产布局与沿线基础设施之间的空间结合,有利于城市之间、区域之间便捷的联系,进而促进整个区域经济带的演进。

高速公路的建设和发展,不仅有力地促进了沿线及周边地区的经济发展,而且对这一地区的社会发展也起到了积极的推动作用。主要表现为:吸引了其他地区的人口、劳动力向经济带聚集,促进了人口、劳动力由农村向城镇,由农业向非农业,由第一产业向第二、三产业转移;密切了城市群体间的联系,推动了沿线的市镇建设与发展,加快了城乡一体化的进程;拓展了人们的空间,改变着人们的思想观念,使人们的地域观念、时间观念发生重大变化,强化了干部群众的开发意识和开拓意识,拓展了商业人士的视野。�

3.2 高速公路收费对国民经济发展的制约作用

世界银行报告中曾提到,中国虽然是发展中国家,但是中国的收费公路已经举世闻名,全世界共有20多个国家已建成约14万公里收费公路,其中有10万公里在中国,而中国的高速公路通行费比发达国家的还要高。交通部规定40公里设一收费站,而有些地方政府规定,高等级公路每20公里甚至更短路程就可设1个收费站。

1984年底,中国第一条收费公路——中山市张家边进港公路宣告通车。截至2000年底,中国收费公路年收费金额达460亿元,收费站总数超3000个。中国大陆目前的收费公路统计里程高达到94153公里,其中高速公路和一级公路收费里程占总收费里程的四分之一。

公路收费的历史可以追溯到200年以前的美国,到了19世纪后期,由于铁路的发展使得收费公路进入衰退阶段,收费公路改由政府管理,在此以后的近100年时间里,几乎没有出现收费公路。

在1984年12月,国务院第54次办公会议上就将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的思想优惠政策之一。贷款修路有两种方式,一种是政府贷款修路,一种是经营性贷款修路,对政府的贷款修路,在偿还贷款以后,要停止收费。经营性贷款收费的公路规定是收费期限的规定。但公路法还有一个规定,对经营性公路首先要收回投资,另外有适当的回报。然而,目前并没有公开的统计贷款为多少,已经还款多少。对于经营性贷款的回报投资也并没有明确的限定。一些收费公路就打着“贷款修路,收费还贷”招牌大行收费之道。在2006年中国十大暴利行业名单上,高速公路业与房地产等行业比肩而邻。

利用收费公路大肆敛财的做法,给我国经济发展带来了严重障碍。它不仅大大提高了区域经济之间的物流成本,阻碍了区域间经济的互补,还严重影响了公路的利用率和运输效率。

2007年时,德国货车平均每公里过路费是0.15美元,中国是0.12～0.21美元,而在车辆通行费所占人均GDP的比例中,中国以超过2％居首位,超过美日德等发达国家。

据了解,美国高速公路上很少看见收费站,即使偶尔遇到,费用也非常便宜。收费之所以便宜,主要原因在于,已经建成的高速公路资金来源基本上是联邦政府的税收,州政府仅通过对一些年久失修的“老字辈”高速公路收费以用于维护和保养。美国政府认为,如果公路收费,势必会给行车带来诸多不便,这违背了高速公路的意义。

事实上,高额的运输成本对货运业发展起到很大的阻碍作用。收费站比服务站多,过路费比燃油费贵。2007年,中国对物流货运车辆全国范围内实施计重收费。效果是超载超限现象明显减少。而计重收费进一步使货运行业利润流向道路资源拥有者。以赣粤高速公路公司为例,实施计重收费后,收益飙升35%。陆桥费用、燃油支出和养路费这三部分,已经占到甚至超出货运运输主体总收入的70%。计重收费对运价的上涨的贡献率为82.6%。这部分运价的上涨,最终将会直接转移进货物成本中。

国家审计署2006年审计报告认为,中国收费公路在建设、运营和管理等方面存在突出问题,其中部分公路通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。 而广东省74个公路收费站中,预计还贷期超过30年的收费站有33个,占45％,有6个还款年限超过100年,其中河源江面收费站竟达756年。

4 结语

综上所述,高速公路的建设对我国国民经济的拉动作用是很明显的,但高速公路管理水平等软设施的建设与完善却远没有跟建设速度相适应。提高公路经济的运作效率,促进国民经济的快速发展,还需要我们不断进行各种有效的探索与学习。在这方面,应该多从西方发达国家身上借

鉴先进的管理手段,将其提升到战略的高度,才能在不久的将来,国家高速网建成之时,发挥更大的经济效益与社会效益。

参考文献

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