少数民族流动人口政策研究

少数民族流动人口政策研究

作者：丹永飞

来源：《财讯》2017年第30期

随着社会的进步和时代的发展，人们的思想随之逐步开放，加上交通运输四通八达不断提速，人们安土重迁的乡土情节被消弱，越来越多的人开始走出相对封闭落后的家乡来到大中型城市寻找更好的发展环境。偏远地区少数民族人民就是其中重要的一支，成为了大中型城市流动人口。在大中型城市的少数民族流动人口有着与汉族流动人口的共性，也因其民族风俗、思维习惯和宗教信仰等的不同而保持着自己独特的个性，因此，在政策的认同和执行上会有所不同。因此我们聚焦在大中城市少数民族流动人口政策研究这一主题，力求在维护社会公平正义的政策这一维度上对少数民族流动人口政策进行历时和共时的评析。

2011年 2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班开班仪式上，就《扎扎实实提高社会管理科学化水平》提出改善社会管理的8条意见，其中第三条明确指出进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基本信息库，建立健全实有人口的动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。在此项意见中，将流动人口和流动人口中的特殊群体的管理和服务工作提到了重要的位置，少数民族流动人口作为重要的组成部分受到了重视。 基本概念界定：

（1）对“流动人口”的界定 1.国内学者对“流动人口”的界定

关信平在《中国流动人口问题的实质及相关政策分析》中有关于流动人口这样的表述：在中国流动人口之所以为流动人口，最关键的不是在其是否流动，而在于是否具有当地的户籍，并由此而关联了许多的社会权利和公共服务。关于流动人口的研究国内相关学者都由经典的表述。

早期学者张庆五、胡琪等人认为流动人口是指临时离开户籍所在地、跨越一定的辖区范围，前往他地，不时返回的人口，人户分离是流动人口的标志。中国人口信息研究中心魏津生认为，城市流动人口是指在不改变其户口登一记常住地的条件下，到该常住地所在的乡镇、街道范围以外的城市的现住地暂住的人口以及城市中来自港台和国外的暂住人口。朱云成定义流动人口是城市流动人口是离开户籍所在地跨越乡、镇或城市街道管辖区滞留三天以上，在城市区域（含郊区，不包括郊县）居住的人口群。李荣时对流动人口的定义从四个方面解释，一是最普遍地说，一切人口都处于时间上的变化和空间上的移动之中，都可以说是流动的；二是从空间上的移动来认识，较早被认识的流动人口是迁移人口，他们的主要特征是改变长久居住地，在中国现实情况下往往是改变户口登记地；三是虽然长久居住地未改变，或法律上的常住

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地未改变，单位了谋生而数月甚至数年在外地流动人口，他们的主要特征是以谋生为目的，且在时间较长，改革开放以来，这种流动人口的数量越来越大；四是不但常住地未变，而且不以谋生为目的，在外时间也比较短。我们通常意义上所说的流动人口，或者说广义上的流动人口，是指后两类不改变长久居住地的人口。张展新，侯亚非等著的《城市社区中的流动人口》中，“流动人口”是在户籍制度安排和改革开放背景下产生的一个具有中国特色的概念。在计划经济时代，城乡人口和劳动力被限定在户口所在地居住、就业、生活，不改变户籍地的人口迁移活动只能是少量的、短期的，不会形成大的迁移群体。改革开放后，壁垒森严的户籍制度被逐步打破，形成了大规模的人口迁移浪潮。从户籍制度来划分，人口迁移活动包括两类，一是改变户口登一记地的人口迁移，二是不改变户口登记地的人口迁移。为了区别这两类迁移活动，在人口管理中，把发生前一类迁移的人口称为迁移人口，把发生后一类迁移的人口称为流动人口，二者统称为迁移流动人口。按照这样的定义和划分，一个地区的流动人口应当既包括该地区向外流动人的人口，也包括从外地流入的人口，但是，在实际管理工作中和学术、政策研究中，流动人口更多地是指后者，即“流入人口”。

除了学术界的定义，我国各管理机构中对流动人口的定义是根据管理的角度不同进行界定的。公安部根据《中华人民共和国户口登一记条例》和有关规定，制定的《暂住证申领办法》要求离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满16周岁的下列人员，在申报暂住户口登记的同时，应当申领暂住证，这是对流动人口群体的定义。国务院颁发的《流动人口计划生育管理办法》中对流动人口的范围包括三部分人群，即外省市进京人员、本市外出人员及本市范围内跨区县的已婚育龄流动人员。

迄今为止，我国对流动人口的概念尚无统一的表述。流动人口有关的概念至少包括以下10余种：流动人口、外来人口、流入人口、外来流动人口、外来务工经商人员、自发迁移人口、自流人口、暂住人口、短期迁移人口、暂时性迁移人口、流迁人口、民工等。近年来，又出现了北漂族、蚁族，等等称呼。由于称呼不一样所代表的群体也不一样，但同一共性是这些群体都属于流动人口，然而这些称谓也引发了各界人士的争论。目前流动人口称谓是最为正式和普遍的，但是“流动人口”的提法还是一个不合时宜的表述，因为流动会带有不确定性、不稳定性、无目的性，因为也会给流动人口的心理带来一种漂浮不定、居无定所的不安定感。对于这部分人的称谓至今是社会各界人士均在讨论的问题，一个好的称谓能消除城市本地人与外地人之间的心理隔阂，由此促进各民族人民相互交融的关系。

综上所述，流动人口是随着社会发展而产生的群体现象，简单的操作性表述应该是“流动人口”是指非本地户籍的外来人员，但是不包括走亲访友、旅游、看病、信访、学生或进修人员。对于“流动人口”的称谓，如果能用一个更为包容的、非排斥的、中性的词会更能被大家所接受和认可，例如居住人口，它与户籍人口区分开来，一旦居住人口在本地生活纳税一定年限后应享受与户籍人口同样的政治权利和公共服务。 （2）少数民族流动人口

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少数民族流动人口简单的来说是流动人口中的一个特殊的人群，从广义来说它是流动人口中的一部分人群，从狭义上说它的民族风俗和宗教信仰是区别于一般流动人口的主要因素。学者们对少数民族流动人口的定义基于自身研究的角度给出不同的解释。沈林在《关于城市民族工作中的几个理论和实践问题》中界定少数民族流动人口是非城市户籍，但又在城市从事各种经济、文化活动的少数民族。华彦龙在《关于城市少数民族人口流动问题的思考》中提到，少数民族流动人口是指不具备城市户籍，但又在城市居住并从事各种经济文化活动的少数民族人口，它有别于城市世居少数民族和城市新进少数民族。市世居少数民族一般是指在新中国成立以前历史形成的，在城市中已经形成了定人口规模或聚居区域的少数民族。城市新进少数民族一般是指新中国成立后，出于国家社会主义建设的需要，以工作、求学、经商或通过政府有计招聘等形式进入城市并具备城市户籍的少数民族。张文静、乔木在《城市少数民族流动人口引发问题及管理对策研究》中提出为了使研究更臻于完善，我们将少数民族流动人口定义为指由于经济动因从农村、牧区、乡镇流入城市且不改变户籍的、作为民族文化携带者存在的少数民族人口。

国家关于少数民族流动人口的政策 （1）流动人口管理工作的政策法规

到目前为止，我国也未出台关于流动人口的综合性法规，而是分散在不同领域的单项行政法规中，涉及人口登记管理、计划生育工作及社区管理与服务工作等。

1.人口登一记管理。公安部为加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，根据《中华人民共和国户口登记条例》和有关规定，制定的《暂住证申领办法》（公安部令第25号）。这一政策明确指出申报暂住户口登一记和申领暂住证的区别和要求，办理暂住证的具体事宜、有效期限、暂住证的合法权益及违反规定的相关处罚条例。证照时应当出示居民身份证和暂住证。暂住证的办理可以起到三个作用，其一是公安部门及时了解本地区流动人口的信息及流动规律，其二是为证明流动人口离开常住户口所在地而在其他地区暂住的合法性，其三是为保证流动人口在暂住地顺利办理劳务许可证、工商营业执照等证照。

2.计划生育管理。计划生育政策是我国的国策，2001年颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》第十四条规定：“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。\" 2009年为了加强流动人口计划生育工作，寓管理于服务之中，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平，根据主体法制定了《流动人口计划生育工作条例》，对流动人口的概念做出了界定，明确了流动人口计划生育工作的主管机构、工作职责及工作方法和措施。

3.治安管理。治安管理政策法规主要是针对全国的治安问题颁布的相关文件，流动人口的治安管理也主要依据这些法律法规。《中华人民共和国治安管理处罚法》由各级公安机关负责执行，对各种违反治安管理的行为和处罚办法给予详细的规定；《无照经营查处取缔办法》由工商行政管理部门及许可审批部门负责执行，许可证给予严格的查处；的使用范围及处罚规

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定。《公安部门对部分刀具实行管制的暂行规定》对各种执照和明确各种刀具这些治安条例的管理办法与处罚措施为全国各地的治安提供了管理法律依据，约束每一个公民的行为。 4.社区管理与服务。2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中第九条提出推进社区流动人口管理和服务。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。简化办事程序，减少相关手续，取消不合理收费，为流动人口提供优质服务。

5.权益保障政策。2012年1月5日，民政部出台并公布《关于促进农民工融入城市社区的意见》，第一次就农民工融入社区问题下发专门的政策性文件，意见中明确提出农民工在本社区合法固定住所居住满一年以上的、符合选民资格的农民工可参加居委会的选举，社区的规划、发展、兴办公益事业等与农民工切身利益相关的事项都应听取农民工或农民工代表的意见。这是一次突破性的对外来务工人员的合法权益给予保障和提出具体做法的政策法规，对推进我国城市化建设起到了积极的引导作用。

（2）涉及少数民族流动人口管理的一般性政策法规

以上关于流动人口和少数民族流动人口的政策法规均是基于国家的根本大法《宪法》及其他法律法规的基础上制定的。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。《选举法》第十八条规定每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会，保障各少数民族群众的选举权利。《出版管理条例》第二十五条规定任何出版物不得包括煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的内容；第五十六条规定国家扶持少数民族语言文字出版物发行，对少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区实行优惠政策，保护少数民族出版的权利。《诉讼法》第十一条规定在少数民族聚居或者多数民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书，保障少数民族的诉

讼权利。《义务教育法》第四条规定凡适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务，保障各民族群众的受教育权利。《劳动法》第十二条规定劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视；第十四条规定残疾人、少数民族人员、退出现役的军人就业、法律、法规有特别规定的，从其规定，保障了少数民族群众的劳动权利。《治安管理处罚法》第四十七条规定煽动民族仇恨、民族歧视、或者在出版物、计算机信息网络中刊登民族歧视、侮辱内容的，处十日以上十五日以下拘留，并可以处以一千元以下的罚款。《公安部对部分刀具实行管制的暂行规定》第十二条规定少数民族由于生活习惯需要佩带的刀具，由民族自治地区制定办法管理；少数民族使用的藏刀、月要刀、靴刀等，只准在民族自治地方销售。

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作者简介：丹永飞，中央民族大学管理学院16级教育经济与管理研究生。