论国有垄断行业改革的困境与出路

JOURNAL OF HARBIN UNIVERSITY

哈尔滨学院学报

V〇1.40 No. 2Feb. 2019

[文章编号]1004 —5856 (2019) 02 —0056—04

论国有垄断行业改革的困境与出路

郭晓琳

(三明学院，福建三明

365004)

[摘要]我国从20世纪80年代就着手进行国有垄断行业的改革，至今仍存在诸多问题，主要包 括：有关垄断的立法不完善；缺乏成熟的理论作指导，各方未达成改革共识；市场支配地位的稳固极易产 生滥用现象；改革的不确定性和风险性。为此，文章尝试探究国有垄断行业改革的新出路，即完善相关 法律法规，使国有垄断行业改革有法可依；各方尽快达成改革共识，明确改革目标；引入竞争机制，设置 条件鼓励民营经济进入国有垄断行业；合理安排国有垄断行业的改革顺序，循序渐进。

[关键词]国有垄断行业；改革；困境；出路[中图分类号]276. 1

F

[文献标识码

]A doi ： 10. 3969/j. issn. 1004 - 5856. 2019. 02. 012

断行业已经有了变化，逐渐转变为具有一定竞

争性的行业。2010年《关于鼓励和引导 民间投资健康发展的若干意见》提出，要鼓励 和引导民间资本进人基础产业设施、市政公用 事业、社会事业、金融服务等领域。①《关 于促进市场公平竞争，维护市场正常秩序的若 干意见》（国发[2014 ]20号）进一步明确指出， 应当将竞争机制引人公用事业和重要公共基础 设施领域，通过特许经营等方式适当放开自然 垄断行业竞争性业务，2016年，国家“十三五 规划”指出要坚持深化改革，加快形成统一开 放、竞争有序的市场体系，打破行业垄断，还提 出要减少对价格形成的干预，放开电力、石 油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节 价格。③也就是说，充分发挥市场在资源配置中 的基础性作用并且大力推进国有垄断行业改 革，已经得到社会的普遍认同。

虽然国有垄断行业历经几十年改革，让人 遗憾的是，在大规模改革之后并没有持续深化， 我国国有垄断行业改革在总体上早已滞后于整 个经济改革进程，成为阻碍经济持续增长、 羁绊经济发展方式转变的主要因素，甚至拖慢 了社会发展的脚步。即使十年前爆发了全球金

国有垄断行业，顾名思义即是在国家控制 下的垄断行业，表现为国家对某些行业的合法 垄断。我国国有垄断行业主要有：（1)行政垄 断行业。由于具有重要的战略地位，国家通过 管制阻止其他普通经营者进人市场，体现 专营专卖的特点，包括烟草、食盐、广播电视、石 油等行业。（2)自然垄断行业。通常产生规模 经济效应并呈现网络经济特征，主要是一些基 础产业和公用企业，如铁路、电力、供水、公共交 通等行业，并非通过管制妨碍其他经营者 进人市场。在我国，自然垄断往往与行政垄断 交织在一起，并没有明确的界限之分，甚至自然 垄断在的行政保护下已经借助行政权力成 为了合法垄断。自然垄断行业在满足最基本的 强制性标准条件下会尽可能地降低产品质 量或服务质量，无形中损害了广大消费者的权 益，偏离了建立和完善社会主义市场经济 这一总体目标，从长远来看，极大地危害国民经 济的健康发展。

一、国有垄断行业改革现状

我国国有垄断行业的改革始于20世纪80 年代，至今电信、民航、石油、金融等传统国有垄

[收稿日期]2018 - 08 - 24[基金项目]福建省教育厅社科

A类项目，项目编号：JAS160507;三明学院社科项目，项目编号：A201608

[作者简介]郭晓琳（1981 -)，女，福建顺昌人，讲师，硕士，主要从事经济法、教育法研究。

第2期郭晓琳:论国有垄断行业改革的困境与出路

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融危机，我国不少国有垄断行业的财务状况依 然表现良好，这弱化了国有垄断行业自身改革 的动力，也动摇了部门和管制机构继续改 革的信念。事实表明，我国国有垄断行业的改 革逐步进人深水区，前景不容乐观。纵观我国 各个国有垄断行业的改革历程不难发现，源于 20世纪80年代并持续三十多年的国有垄断行 业改革存在一些共性问题：（1)改革起点和目 标相同、路径相似。由于传统国有垄断行业竞 行业的现状显然不能适应当前的经济进程，国 有垄断行业经历了三十年的改革依然没有完全 成功，其根本原因之一就是缺乏法律依据。而

有法可依是法治进程的第一步。相关法律法规 的滞后和缺失使改革缺乏充足的法律保障，导 致国有垄断行业在改革进程中必然遭遇巨大的 阻力，这会拖慢改革进程，甚至可能出现事倍功 半的结果。

(二） 缺乏成熟的理论作指导，各方未达成

争的缺乏和管理机制的不完善，导致我国国有 垄断行业形成经营效率低下、发展速度缓慢、供 需不平衡的局面。相同的起点决定了相同的首 要改革目标就是提高经营效率，用以满足广大 消费者对国有垄断行业产品或服务日益增长的 生活需要。我国国有垄断行业的改革大都经历 了 20世纪80年代的试推经营责任制、90年代 的政企分开与引人竞争、21世纪以来的管理体 制改革三个阶段，各垄断行业的改革顺序与路 径十分相似。[1] (2)改革进程不平衡。由于各 国有垄断行业的不同技术特征和在国民经济中 的不同地位，使各个国有垄断行业改革无论是 总体进度还是各项具体的改革措施均存在较大 差异。不管是我国各个国有垄断行业相互之间 的外部比较，还是同一国有垄断行业内部的不 同环节和领域相互比较，改革进程都不一致。 例如，烟草、金融、电力行业在优化竞争模式、完 善管理机制等方面，改革进度快慢不一，其中管 理模式改革是各国有垄断行业进展最缓慢的领 域，到目前为止仅电力行业略有成效。

二、国有垄断行业改革面临的困境

进人21世纪以来，立法不完善、理论体系 不成熟、市场支配地位的滥用、改革本身风险的

存在等诸多因素交织在一起，使国有垄断行业 改革呈现出异常复杂的局面。我国国有垄断行 业在改革进程中不时出现停滞、反复甚至倒退 的现象。

(一）有关垄断的立法不完善，导致“无法 可依”

虽然我国《反垄断法》已经颁布施行了十 年，但仅仅规制非法垄断行为，对于国有垄断行 业这样的合法垄断，并未规定具体的规制措施， 这就导致国有垄断行业陷人“无法可依”的尴 尬境地。不仅如此，关于国有垄断行业改革，连 低层次的法规规章依据也没有，这无疑是当前 我国国有垄断行业改革遭遇的一大难题。当前 我国经济形势已经发生了巨大变化，国有垄断

改革共识

过去我国对国有垄断行业尤其是自然垄断 行业的理论研究基本上是空白，改革开放以后 才开始涉足、探索相关的经济理论和实践。显 而易见，我国对于国有垄断行业的理论研究多 停留在表层，没有深刻揭示垄断现象的深层次 原因，缺乏成熟、完善的理论体系。理论体系的 缺失和不足 国国 垄断 业 革缺之有效的理论指导，只能战战兢兢、小心翼翼地 摸索，在不断的实践中总结，这就不可避免地要 耗费更多时间，多走许多弯路。不仅如此，对于 国有垄断行业改革，学术界和国家层面还 没有形成共识，学术界内部观点也不统一。随 着改革步人“深水区”，无论在理论上还是实践 中都不同程度地存在各种动摇、退缩、反对继续 进一步深化改革的声音，意见的不统一势必会 阻碍国有垄断行业改革前进的步伐。

(三） 市场支配地位的稳固极易产生滥用现象

毫无疑问，国有垄断行业牢牢占据着行业 内的市场支配地位，市场支配地位为国有垄断 行业带来了实质性利益，而国有垄断行业在享 受这些利益的同时存在着对市场支配地位的滥 ， 国 垄断 业滥 其 场 配地位 收费、差服务、强买卖等。应该看到，国有垄断 行业凭借国家认可的合法垄断地位和行政保 护，堂而皇之的滥用其市场支配地位，客观上不 仅了公平竞争而且加剧了不正当竞争，造 成了消费者利益受到损害等结果的发生，这显 然是国有垄断行业改革必须重点关注并着力解 决的主要问题之一。然而所有的改革通常不可 避免会损害一部分的利益，受损的利益集团可

理由 革的 与 ， 例

如 为 革 象的 个国 垄断 业本 ， 为 了不 自 利

损 ，

为 革的

最大阻力之一■。

(四） 改革的不确定性和风险性

由于行业本身的原因，市场化后国有垄断

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行业的改革与发展需要的巨额投资由企业从市 场上获取，在我国融资渠道受限的情况下，如果 资金链出现问题，可能会出现无法预计的严重 后果。国有垄断行业产品定价中的交叉补贴等 多种影响价格因素都被剔除之后，还有之前政 府为了吸引投资对于垄断行业的一些特别服务 被取消之后，结果可能是即使改革了，企业运行 效率仍然不能改善，甚至会导致倒退。[2]涉及 国有垄断行业改革的问题既复杂又敏感，由于 界与国家层面各方应尽快达成国有垄断行 业改革共识，在任何情况下都必须明确地坚持 国有垄断行业改革的目标不能动摇，坚定不移 地持续深化国有垄断行业改革：（1 )要以政企

分开、政监分开为基本原则，建立健全行使 法定权力、监管机构监管、企业自主经 营的经营管理；建立科学的现代企业制度， 在有效监管下最终形成经营高效、供需平衡、价 格合理、服务优质的公平竞争的市场体系。 国有垄断行业改革的整体环境受到各种不确定 性因素与利益集团的影响，国有垄断行业改革 较其他改革面临更多更大的风险和挑战。这些 风险很可能会影响改革效果，使改革偏离目标， 从而损害国家、消费者及其他相关者的利益。 具有关键经济地位的国有垄断行业改革一旦出 现问题，不仅会影响到经济生产与人民生活，而 且可能使的威信和执政能力受到质疑。

三、国有垄断行业改革的出路

对于垄断，解决的方法可以简单归结为两

句话:不垄断就竞争、不竞争就管制，[3]但由于

国有垄断行业之间的区别，在具体的改革举措

上不能“一视同仁”。

(一） 系统完善相关法律法规，使国有垄断 行业改革有法可依尽快制定相关配套法律法规，建立并完善 法律体系俨然已迫在眉睫。完备的立法可以为 国有垄断行业改革提供一个明确的指弓丨，照亮 我国国有垄断行业改革的前行之路。只有完善 的法律法规才能保障监管机构依法对国有垄断 行业进行有效监管，才能使法律法规与国有垄 断行业的改革、发展和变化相适应，才能为国有 垄断行业改革提供法律保障。要完善相关立 法，删除对国有垄断行业进行保护的条款，打破 行政垄断的壁垒，把建立公平有效的竞争机制 并增进全社会的福利确立为国有垄断行业改革 的最终目标。而基于法律制定过程的繁杂，可 以尝试由行政机关先出台相关的法规规章试 行，待时机条件成熟后再由全国及其常委 会尽快进行相应立法。

(二） 各方尽快达成改革共识，明确改革目标

要避免走弯路，造成不必要的浪费，使改革尽快出成效，就必须提高理论研究的准确度和 深度，形成成熟完善的理论体系作为改革的指 导。基于我国国情，国家意志在国有垄断行业 改革中发挥着重要作用，如何定位将直接 决定垄断行业改革的方向、模式及路径。学术

(2)要加强监管和执法力度，以维护广大 消费者权益为根本宗旨，督促和引导国有垄断 行业为民谋利。在不同程度存在各种动摇怀 疑、畏难退缩、拒绝反对深化改革声音的情况 下，国家有关部门要相信“停顿和倒退没有出 路”，坚定改革的信念，坚持市场化改革方向不

动摇，打好国有垄断行业改革这场“持久攻坚战”。

(三） 引入竞争机制，设置条件鼓励民营经济进入国有垄断行业

垄断行业管理创新的关键是培育投资 主体和产权多元化的竞争性市场。[]要提高国 有垄断行业的效率，避免其进行垂直一体化垄

断市场准人，最直接有效的方法就是引人 竞争机制。我国民营经济在整个国民经济中的 比重不断增加，已然成为推动我国经济继续向 前发展的重要力量。在我国国有垄断行业改革

中，应适当放宽行业壁垒，允许多家企业进

人参与经营，充分调动民间资本的积极性，积极 引人民营经济产生竞争，建立公平有效的竞争 环境，充分发挥市场资源配置的作用，为国有垄 断行业改革注人活力，这是进一步深化国有垄 断行业改革的一个重要现实选择。当然，由于 国有垄断行业的特殊性，不能简单粗暴的引人 竞争机制，与此同时，的制度供给要及时跟 进完善，用以充分保证公平的竞争秩序。

合理条 ， 在坚 公 制 济为主导的前提下进一步鼓励、支持非公有制经济发展，

积极引导民营经济进人国有垄断行业，形成各 种所有制经济公平竞争、相互促进的新竞争格

局，使广大消费者成为最终受益者。

(四） 合理安排国有垄断行业的改革顺循序渐进

任何改革的“出牌顺序”都很重要，顺序颠 倒可能使效果南辕北辙，对于步人深水区的国 有垄断行业改革更是如此。要尽量降低改革过 程中的不确定性和风险性，首要的就是根据各 业特 不同的国 垄断 业 ，规制与放松规制结合，同时在国有垄断行业内部

序第2期郭晓琳:论国有垄断行业改革的困境与出路

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进行业务细分，有条件、分先后地引人竞争，如 果不先让市场充分竞争，所有的国有垄断行业 改革就有可能打折扣。在具体改革步骤的选择 上，宜选取渐进式改革路径，首先进行竞争模式 和运营模式的改革，其次进行监管模式和执法 模式的改革，最后着手产权模式和价格模式的 改革，合理有序地对国有垄断行业进行分步改 革，循序渐进才可能取得改革成效。

国有垄断行业改革是一项需要长久坚持并 持续进行的伟大事业，进行国有垄断行业改革 任重而道远。国有垄断行业改革是我国经济体 制改革的重头戏，随着经济环境的改变，在国有 垄断行业的改革进程中会遭遇各种各样的难题 和困境，需要国家和社会的共同努力，为国有垄 断行业的改革出一份力，为经济更好的发展和

人民的美好生活而不懈努力。

注释：

① ②

展的若干意见》简称“新36条”。

详见《关于鼓励和引导民间投资健康

详见《关于促进市场公平竞争，维护市

正常秩序的若干意见》。

③ 详见《国家十三五规划纲要》。

[参考文献]

[1] 范合君，柳学信.中国垄断行业改革的全景路径与

总体趋向[].改革，2013,（5).

[2] 刘尚钰，李慧.我国自然垄断行业市场化改革的难

点与途径[].中国经贸导刊，2012,（8).

[3] 王佳.推进我国国有垄断行业改革研究[].国有经

济评论,2014,(1).

[4] 文晓波，钟志奇.行政性垄断行业管理创新研

究[].江西行政学院学报，2015, (7).

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责任编辑：谷晓红

On the Predicament and Outlet of the Reform

of the State-Owned Monopoly Industry

(Sanming University, Sanming 365004 , China)

Abstract ： Although China has started the reform of the state-owned monopoly industry since the 1980s, there are still various problems. The main aspects requiring improvement include ： the imperfect legislation of monopoly, the lack of mature theories as consensus of reform among parties,the phenomenon of power abuse owing to the stability of market dominance; and the uncertainty and risk of reform. As a consequence, it aims to seek for new outlets for the reform of the state-owned monopoly industry, that is, improving rele­vant laws and regulations so as to enable the reform to have laws to abide by; reaching the consensus of reform as soon as possible and clarifying the objective of reform ； introducing competition mechanism and setting conditions to encourage the private economy to enter the state-owned monopoly industry; arranging the order of the reform of industry step by step.

Key words: state-owned monopoly industry; reform; predicament; outlet

GUO Xiao-lin