地方财政风险控制研究

作者：张祝静

来源：《中外企业家·下半月》 2013年第9期

张祝静

（江苏南京市江宁区财政局，江苏南京 211100）

摘 要：近年来，由于改革发展进程的不确定性和主体认识、理解、驾驭规律能力的局限性，地方财政风险不断累积、日渐凸现，严重影响甚至危及到一些地方政权正常运转及其职能行使。当前，我国地方财政风险因素正在不断积累，如不主动、及时加以防范和化解，极有可能引发地方财政风险，直至财政危机。因此，对地方财政风险的探讨显得尤为重要。笔者对我国地方财政风险的内涵进行了明确界定，分析了地方财政风险的形成原因，并多措并举防范化解地方财政风险。

关键词：地方财政；风险分析；防范化解

中图分类号：F284文献标志码：A文章编号：1000-8772（2013）-0060-2

一、地方财政风险的定义

随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，社会资金需求迅速增大，地方财政支出的矛盾日益凸现，财政作为综合经济的反映，直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展，关系

到社会稳定。防范和化解地方财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，具有重要的现实意义。

财政风险是指由于政策、制度、管理等多方面的原因，致使财政在运行过程中收支矛盾激化，从而破坏财政稳固与平衡的可能性。它集中表现为财政收入的短缺、财政支出的增加或政府债务的增加，具有综合性、普遍性、地域层次性、体制转轨性和隐蔽危害性等特点。

二、地方财政风险的成因

1.财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素

首先，地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匾乏。地方经济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收入构成制约，并带来风险。其次，财政收支规模增长过快，具有不可持续性。这几年来，地方财政收入与整个财政收入一样连续高速增长，地方财政支出以更大的幅度持续增长，对于超常增长取得的财政收入，地方不仅没有作较长时期的平衡预算安排，以丰补欠。那么，财政风险是必然会出现的。

2.不合理的财税体制是地方财政风险形成的体制因素

具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。中央财政会经常对税种划分进行调整，将原属于地方财政的收入变为中央财政收入；而地方政府没有税权，这样地方政府的财政收入的规模受到限制。二是地方财政支出风险。地方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级对下级的转移支付的力度还待提高。预算编制不够细致，财政支出的效益不高等都会导致财政支出效益不高，加大了地方财政支出风险。

3.债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素

由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺、担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助等。还包括政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，表现为一种政府道义上的责任，需要地方政府财政“兜底”。从财政收支平衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平衡留下了隐患。

4.地方财政过度扩张加剧了地方财政风险

近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央的积极的财政方针时，以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督，使得地方政府的财政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考核机制的原因造成地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际透视着地方财政风险的现状。

三、地方财政风险的化解

1.优化地方财源结构

经济决定财政，要想加强地方财源建设，只有在壮大财源的基础上，合理控制财政规模，优化地方财源结构。

一是适度降低地方财政收入增长速度，基本实现与经济增长相匹配，避免长时期、高比例汲取。二是扶持优势企业，稳定重点财源，大企业、大集团是产业发展的龙头、也是工业建设的支撑，更是财政收入的重要保证。加快发展一批高附加值、高科技含量、高利税率、增值增税能力强的支柱产业集团，培植一批利税上百万，过千万的财源大户，不断拓展工业的后续财源。三是构建产业集群，拓展后续财源。以龙头企业为依托，整合现有工业资源，优化生产布局，细化产业分工协作，做强基于产业集群基础的主导品牌产业，加快发展龙头企业的配套企业，延伸产业链条。四是发展民营经济，壮大新兴财源。鼓励、支持和引导民营经济发展，特别要选择一批高利税、高科技含量、高市场占有率的民营企业予以重点扶持。同时，要引导民营企业提高素质，规范生产经营行为，使民营经济在大发展中实现大提高，在支持民营经济加快发展的同时实现做大财政收入“蛋糕”。

2.完善分税制财政体制改革

分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，该体制还处于不断的改革过程中，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。

一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。中央与地方政府应按照谁受益与谁付费相对称的原则实现有效管理。二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立完善地方税收体系。赋予地方一定的税收立法权及管理权限，适当扩大地方税收规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，长远来看，应该适时开征物业税、财产税，增强地方相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度，促进基本公共服务均等化。加大中央专项拨款力度，以提高地方政府对一般公共服务的保障能力和财政自主化水平。同时，要进一步规范政府间转移支付的分配依据与方法。以避免偶然性和随意性，提高透明度。

3.调整和优化地方财政支出结构，加强公共支出管理

按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。一是优化地方财政支出结构，强化预算支出管理，严格控制一般性支出，严格控制公务用车、公务接待、出国出境等经费支出，降低行政运行成本。二是改革地方财政支出预算体制，全面推进预算科学化精细化管理。细化预算编制项目并加强预算论证，并推行预算支出绩效评价。三是要推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付，实现财政资金及时高效。

4.加强债务统一管理，适时推出地方公债制度

加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。坚持量力而行，充分考虑偿债能力和债务风险因素，合理控制负债规模。

一是严格审批，有效控制债务规模。坚持量入而出，适度举债的原则，每年结合基础设施和社会事业发展计划对各级各部门上报的举债计划内举债，健全“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制。二是结合实际，科学评估债务情况。建立政府性债务统计分析制度，及时分析政府性债务情况。三是采取措施，清理规范融资平台。明确举债单位为偿债责任主体，并加大公益性项目的财政投入力度，有序消化公益性项目债务，完善法人治理结构，拓宽平台正常经营收入范围，增强融资平台自身循环能力和可持续发展能力。四是加大投入，健全风险准备金制度。统筹在年度支出预算、超收财力和结余资金安排建立政府性债务偿债风险准备金，维护地方政府信用提供有力保障。五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许符合条件的地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。

（责任编辑：王伟）