新时期耕地保护的新理念

国土资源科技管理

ＳｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＬａｎｄａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓ

Ｖｏｌ．２５，Ｎｏ．５Ｏｃｔ．１５，２００８

２００８年１０月１５日

新时期耕地保护的新理念

王

倩１，高建华１，２，黄冬梅１

（１．河南大学环境与规划学院，河南开封４７５００４；

２．河南大学黄河文明与可持续发展研究中心，河南开封４７５００１）

摘

要：在新形势下，必须树立新的耕地保护理念，以科学发展观为指导思想，以可持续发展为目标，

从全局出发，提高社会各界对耕地保护的认识，加强耕地的数量、质量和生态环境的保护，大力开展土地复垦整理工作，运用先进的科学技术，构建耕地保护动态监测系统等，将耕地保护工作真正的做好、做实。

关键词：耕地保护；新农村；城市化；工业化；新理念中图分类号：Ｆ３０１．２１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００９－４２１０（２００８）０５－１２２－０４

近年来，我国耕地面积锐减趋势严重，已给我国的粮食安全、经济安全和社会稳定带来巨大的威胁。随着我国经济建设步伐的加快，新农村建设的大力推进、城镇化步伐的加速、工业化进程的进一步推进，建设占用耕地与保护耕地的矛盾还会不断凸显。面对新的压力，我们如何有力实施最严格的耕地保护制度，保护耕地总量的动态平衡，保持足够数量的耕地，保护和提高粮食生产能力，稳定粮食产量，对于中国走可持续发展道路和构建和谐社会，具有十分重要的意义。

硬件方面的，容易“看得见，摸得着”，效果立竿见影，难免会有很多基层干部注重眼前利益，过度热衷于新村镇建设，占用大量宝贵的耕地资源，这将为耕地保护带来更大的压力。

新农村建设是一个庞大的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会等多方面的种种问题。社会主义新农村建设要求农村实现生产发展，而农业生产发展的一个重要前提就是农用地特别是耕地的可持续利用。因此，新农村建设也为耕地保护提出了新的、更严格的要求。

１．２城市化进程加速带来的冲击

１新时期耕地保护面临的压力

城市用地空间拓展已成为我国土地利用的主要特征之一，城镇用地的增加必然要占用周边的耕地，导致耕地流失［２］。世界城市化历史表明，一个国家的城市化水平在达到３０％以后就进入加速城市化阶段。当前我国的城市化水平为４３％，正处在加速发展的过程中。城市化发展过程是地域空间上城镇数量不断增加和城镇规模不断扩大的过程，在这一过程中必然伴随着大量土地被占用，尤其是耕地资源向城镇建设用地的转化。

城市化的快速发展，不仅造成耕地数量锐减，而

１．１新农村建设带来耕地保护的新问题

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整政洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、治建设、文化建设、社会建设和党的建设［１］。新农村建设内涵丰富，其中最基本的是基础设施、道路、水利建设，在具体运作中，必然涉及到对农村耕地的而占用和利用问题，给耕地保护带来一定的压力。且，在新农村建设过程中，由于新村镇建设主要是

收稿日期：２００８－０５－０５；改回日期：２００８－０６－０２

基金项目：教育部人文社会科学项目———中原城市群地区城镇化强力驱动下的土地可持续利用评价与对策（ＫＲＣＹＣＳＤ０５－Ｂ－０１）作者简介：王

倩（１９８２－），女，硕士研究生，从事土地资源管理研究。

・１２２・

第５期王倩，等：新时期耕地保护的新理念

且还导致耕地质量局部下降。城市实施的“退二进三”的战略措施，一方面，加剧了城郊周围耕地数量的减少；另一方面，也增加了工业“三废”造成的污染，再加上城市生活垃圾，耕地质量退化严重。预计

质量和生态保护相结合２．２数量、

虽然我国早有政策要执行最严格的耕地管理制度，实施耕地占补平衡制度，但长期以来，多注重数量上的平衡，而忽视了耕地质量的平衡［５］。在异地保护和开发中，占用的耕地多数是好地和熟地，而补充的耕地一般是山坡地、盐碱地，即使在数量上实现了耕地的占补平衡，但是质量明显下降，粮食的生产能力得不到保证。据国土资源部资料显示，１９９６－２００３年，全国耕地净减少６６７×１０４ｈｍ２，其中约８６．７×１０４

１０年后，全国城市化水平提高到４７％时，至少需要１５０×１０４ｈｍ２土地作为城市用地，其中大部分是耕

地，这将为耕地保护带来巨大的压力和冲击。

１．３工业化加速发展带来的压力

耕地的减少与其工业化的发展有着必然而紧密的联系［３］。耕地随着工业化的发展减少，其中的原因既有工业化带动的城市化，工业用地本身所占用的耕地所引起的耕地减少；也有农村人进入城市使得从事农业的人口减少造成的耕地荒芜所引起的耕地减少；还有固定资产投资占用的耕地所引起的耕地减少。这些问题是很多地区工业化过程中所必须面对的问题。

经济的快速发展和固定投资增加是导致耕地减少的主导因素。我国目前工业化发展进入了中期，部分经济发达地区进入后工业化阶段，经济处于快速发展时期，相应的建设占用耕地也处于高峰时期，耕地保护的形势将更加严峻。

ｈｍ２是有灌溉设施的优质良田，而新增耕地１／２以上

是耕作条件较差的旱地。因此，新时期在保护耕地数量的同时，必须重视耕地质量的保护，建立“占补”考核指标，保证补充耕地的质量不下降，实现耕地数量与质量的综合平衡。全面推进农业部的“沃土工程”，是实现耕地质量保护的重要途径。通过实施“沃土工程”，不仅为农民提供了配方肥料、改良了耕地土壤，而且能有效的增加农民收入、改善农业生态环境、带动农业结构调整和循环经济发展。

国土资源部土地利用变更调查显示，由于水毁、沙化、退化等原因，２００３年全国灾毁耕地面积５．０４×

２加强耕地保护的新理念

目前，我国的耕地数量正在逐年减少，新时期

１０４ｈｍ２，２００４年灾毁耕地６．３３×１０４ｈｍ２，２００５年灾

毁耕地面积６．０２×１０４ｈｍ２，２００６年灾毁耕地面积

因此要从大资源的角度出发，推进土３．５９×１０４ｈｍ２。

地生态建设，保证生态环境良好，耕地不退化。

完整意义上的耕地保护绝不仅仅是保护耕地数量，还要保护耕地的质量及其总体生态条件，如果只保护耕地数量，不保护耕地质量和生态环境，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量及其总体生态条件恶化，仍然会影响粮食综合生产能力，所以在保护耕地数量的同时，必须重视耕地质量和生态环境的保护，三者缺一不可。

新农村的建设和城市化、工业化进程的快速发展，给耕地保护带来了更大的压力，为坚守“１８亿公顷

［４］

耕地红线”，需要进一步解放思想、开阔思路，不

断丰富和完善耕地保护的理念与政策。

２．１长期战略保护，树立科学保护观

我国有８亿人口在农村，耕地不但是农民的生

产要素和衣食之源，而且为农民的生存承担着社会保障功能，耕地保护同时也关系着我国的社会稳定。因此保护耕地是关系我国长治久安和发展的问题，要从长远的、战略的角度保护耕地，变注重短期保护为长期战略保护，确保社会、经济、环境的可持续发展。

在耕地保护工作中树立科学发展观的统一指导思想，以科学发展观指导耕地保护政策的制定，提高各级政府对耕地保护重要性的认识，强化耕地保护工作，要以人为本，树立科学的保护观。

２．３从全局出发，充分考虑各区域的差异

保护耕地是全国整体的事情，各个地区都应重视耕地保护，经济不发达地区就应该少保护，欠发达地区就应该多保护。各地区应根据土地资源区域分布差异采取不同的保护措施。经济较为发达的东部地区，建设用地供需矛盾尖锐，应加强对东部地区的基本农田保护。西部地区的人地矛盾尖锐，质量好的耕地十分有限，在利用中应充分考虑保护质量较好的土地，并通过生态建设逐步实现西部地区的耕地保护。

・１２３・

国土资源科技管理第２５卷

我国幅员辽阔，区域差异大，各地耕地资源的禀赋、潜力、人地矛盾尖锐程度、耕地的需求量、占用速度、年际变化差异等各方面均不相同，因而耕地动态平衡不能一刀切。而我国的耕地总量动态平衡是以省为单位，由于没有充分考虑省际的差异和省内差异，造成耕地保护和城镇建设、生态保护的尖锐矛盾。因此应站在全国经济发展的角度，在强调区域自筹平衡的基础上，统筹区域间耕地的供需平衡。农户对耕地保护的意识２．４提高企业、

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。实施“耕地总量动态平衡”制度，通过制定土地用途管制制度、基本农田保护制度、占用耕地补偿制度、耕地保护动态监测与执法监督等一系列制度措施来保护耕地、控制农用地特别是耕地转为建设用地。面对人多地少的基本国情，我国一直没有放松制定耕地保护的相应政策。

但是，当前企业、农户作为耕地的直接使用者，对耕地保护积极性并不高，基本上处于一种被动的状况［６］，这也是我国目前耕地保护效果不好的一个不容忽视的原因。对国家耕地利用政策的认识较为模糊，追求经济利益是目前影响企业和农户耕地保护的主要因素。同时家庭承包经营权能存在问题，农民对耕地利益缺乏稳定预期，不愿大量投入进行耕地保护和改善，造成农户对耕地保护的积极性不高。

国家应调整现行的土地税费政策，扩大耕地占用税的征收范围，提高征收标准；提高企业对耕地保护的认识。在用地过程中，鼓励企业节省用地，减少征地，要尽量挖掘和盘活城市存量土地，提高土地利用率。同时，进一步加大对“三农”扶持力度，形成对农户耕地保护的社会化补偿的共识，建立相应的补偿机制，调动农民对耕地保护的积极性，提高对耕地的投入和保护。

复垦与整理相结合２．５土地开发、

我国长期以来补充耕地重开发，轻整理复垦，耕地总量动态平衡多依靠开发补充新的耕地来实现，而我国的耕地后备资源十分有限，新增耕地的地理条件和土地利用条件都相对较差，生产力较低；同时由于过分依赖那些未利用地的开发，可能会造成新的生态环境问题。

耕地数量虽然受到客观条件制约难以大规模增长，但质量却可以通过人为的培育而得到提高，

提高耕地质量就等于增加耕地面积。我国中低产田面积占耕地总面积的２／３，耕地质量改善潜力较大。因此，应该把改造中低产田作为重点来抓，充分挖掘耕地增产潜力，从根本上改良培肥土壤，提高耕地质量；有计划、有步骤地开垦和复垦耕地，提高耕地的生产能力。同时，要认真贯彻落实“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的方针，在合理开发、复垦耕地后备资源的同时，始终不渝地把生态保护放在突出位置。

树立主动积极保护耕地的意识，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，坚持在保护中开发、复垦，在开发、复垦的过程中保护生态环境；对生态环境有不利影响的开发、复垦项目要坚决调整或舍弃，遵循土地与经济协调发展的规律，优化土地资源配置，促进土地资源的持续、高效利用。

２．６重点保护与一般保护相结合

在耕地保护中，重点保护质量好、优质高产的土地，对于一般耕地保护力度偏弱，应重点保护与一般保护相结合。重点保护基本农田，特别是那些基本水利设施好、产量高的优质耕地应尽可能的受到特殊保护。增加商品粮、棉、油基地耕地保护的面农积，保证农产品的供应；加强城市蔬菜生产基地、业科研、教学实验田等用地的保护。城市蔬菜生产基地是城市“菜篮子”工程的主要基地，一般都有良好的水利设施，生产条件好，产量高，是耕地中的精华，而且一般离城市较近，如果不采取特殊的保护措施，很容易被占用。菜地一旦被占用，要形成新的生产基地将要投入大量资金且需要很长时间。农业科研、教学实验田对农作物产量的提高和新品种的推广都有特殊的贡献，且其对耕地的土壤、气候、水利等条件有特殊的要求，因此应给予重点保护。

同时，在耕地占用过程中，应本着能利用一般耕地建设就不占用优质耕地、能利用非耕地就不占用耕地的原则安排建设用地项目。对于一般耕地，在空间上分为两部分，一部分是空间上位于城市、乡村居民点周围属于规划区内的土地，这部分土地的利用应严格按照土地利用总体规划分年度按步骤占用；对于质量一般、空间上距离居民点较远的耕地，也要制订切实措施，严防以独立工矿等形式占用耕地。大保护”理念２．７树立耕地保护的“

我国长期以来只是从静态上讨论耕地保护问题，忽视耕地保护是利用中的保护这一前提，没有

・１２４・

第５期王倩，等：新时期耕地保护的新理念

从动态的利用角度探讨耕地保护问题，这样就难免脱离现实。应树立在土地利用中保护耕地的观念，静态保护与动态保护相结合。在实际用地过程中耕地、林地、园地等地类之间存在相互转换，因此，耕地保护问题不应单一的盯住耕地，应扩大保护的范围，从保护耕地扩展到保护农用地，保护大的资源环境，树立耕地保护的“大保护”理念。

为了对耕地资源进行高效的保护和管理，利用先进的遥感、地理信息系统、土地利用动态监测等科学技术，通过上图、建库、监控等措施及时准确掌握耕地资源的利用现状情况。根据耕地保护和动态监测管理的需要，构建耕地保护和管理的动态监测信息系统，准确掌握耕地的各种变化和最新动态，为科学的制定各项规划提供及时的信息，从而实现对耕地的有效保护、调控和管理。

耕地保护不仅是粮食安全的问题，也是一个经济问题，更是一个社会问题。耕地保护工作事关社会经济的发展和人民的生存，关系到社会的稳定，也关系到生态环境的保护和改善。近几年国家在这方面采取了许多措施，也取得了明显成效。但是，耕地保护的形势十分严峻，耕地面积仍然在不断减少、质

量在下降。新时期，耕地保护面临更大的压力和挑战；在新形势下，必须加强耕地保护工作研究，从社会经济发展的全局出发，从战略的高度深入思考耕地保护问题，以科学发展观为指导思想，树立新的耕地保护理念，提高社会各界对耕地保护的认识，将耕地保护落到实处。参考文献：

［１］新华社．胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新

农村专题研讨会上的讲话［Ｎ］．人民日报，２００６－０２－１４．

［２］谈明洪，吕昌河．城市用地扩展与耕地保护［Ｊ］．自然资源

学报，２００５，２０（１）：５２－５８．

—［３］曹玉红，曹卫东，等．快速工业化中耕地变化与保护——

以江苏如东县为例［Ｊ］．中国农学通报，２００７，２３（６）：

５２９－５３５．

坚守１８［４］中国农业大学土地利用与管理研究中心整理．“

亿亩耕地红线”研讨会摘要［Ｊ］．中国农业大学学报，２００７，

１２（３）：２５－２６．

耕地总量动态平衡”政策内涵及实现途［５］林培，程烨，等．“

径［Ｊ］．中国土地科学，２００１，（３）：１３．

［６］丁洪建，吴次芳，等．耕地保护理念的创新研究［Ｊ］．中国土

地科学，２００２，（４）：１４－１９．

ＡＮｅｗＣｏｎｃｅｐｔｏｆＣｕｌｔｉｖａｔｅｄＬａｎｄＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｉｎａＮｅｗＰｅｒｉｏｄ

ＷＡＮＧＱｉａｎ１，ＧＡＯＪｉａｎ－ｈｕａ１，２，ＨＵＡＮＧＤｏｎｇ－ｍｅｉ１

（１．ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄＰｌａｎｎｉｎｇ，ＨｅｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｋａｉｆｅｎｇ４７５００４，Ｃｈｉｎａ；

２．ＫｅｙＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒｏｆＹｅｌｌｏｗＲｉｖｅｒＣｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，Ｋａｉｆｅｎｇ４７５００１，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａｉｓｓｅｒｉｏｕｓ．Ｗｉｔｈｔｈｅｒａｐｉｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｔｈｅａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔｏｆｎｅｗｓｏｃｉａｌｉｓｔｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅａｎｄｒａｐｉｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｎｄｆａｓｔｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｃｏｎｓｅｒ－ｖａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎｆａｃｅｄｗｉｔｈａｇｒｅａｔｅｒｐｒｅｓｓｕｒｅａｎｄｃｈａｌｌｅｎｇｅ．Ｔｈｉｓｐａｐｅｒｈｏｌｄｓｔｈａｔｉｎｔｈｅｎｅｗｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｆｏｒｍａｎｅｗｃｏｎｃｅｐｔｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｗｉｔｈｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｖｉｅｗｐｏｉｎｔａｓｔｈｅｇｕｉｄｉｎｇｔｈｏｕｇｈｔａｎｄｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐ－ｍｅｎｔａｓｔｈｅｇｏａｌ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｐｒｏｐｏｓｅｓｅｎｈａｎｃｉｎｇｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙａｗａｒｅｎｅｓｓｏｆｆａｒｍｌａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ’ｓｑｕａｎｔｉｔｙａｎｄｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｃｏｎｄｕｃｔｉｎｇｌａｎｄｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎａｎｄｒｅａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄｍａｋｉｎｇｕｓｅｏｆａｄ－ｖａｎｃｅｄｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｄｙｎａｍｉｃｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇｓｙｓｔｅｍｔｏｐｒｏｔｅｃｔｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄａｄｅｑｕａｔｅｌｙ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ；ｎｅｗｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ；ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ；ｎｅｗｃｏｎｃｅｐｔ

・１２５・