适度合作与中国政府购买公共服务中的政社关系——一个公众视角的分析

众视角的分析

张汝立;祝阳

【摘 要】购买公共服务是中国倡导社会治理理念及推动政府职能转变的重要举措.中国政府购买公共服务的实践促使公共服务供给中的“政社关系”发生了显著变化,政府不再是公共服务供给的“垄断者”,公众也不再是公共服务供给的“局外人”,以社会组织为主体的社会力量被吸纳到公共服务中,政府与社会力量的合作成为发展趋势.从公众的视角,基于“公众参与”和“政府回应”两个维度,探讨购买公共服务中的政府与社会力量的“合作关系”,进而根据“适度公众参与”和“适度政府回应”两个维度,建构了购买公共服务中“政社适度合作”的概念.从合作目的、合作意愿、合作能力、合作过程的维度,分析了购买公共服务中“政社适度合作”的特征.“政社适度合作”应该成为中国政府购买公共服务制度实践中“政社关系”的发展方向.

【期刊名称】《河南社会科学》 【年(卷),期】2017(025)009 【总页数】6页(P113-118)

【关键词】中国政府购买;政社关系;适度合作;公众参与;政府回应 【作 者】张汝立;祝阳

【作者单位】北京师范大学 社会学院,北京 100875;北京师范大学 社会学院,北京 100875

【正文语种】中 文 【中图分类】C91

政府购买公共服务实践的开展，将社会组织、社会企业、公众等社会力量吸纳到公共服务供给中，社会力量成为重要的参与力量。构建政府与社会力量之间良性的关系，是推动政府购买公共服务顺利实施的前提与基础。学界虽然有文献开始探讨国家与社会、政府与社会、政府与社会组织的良性关系，但从数量和质量上看，是远远不够的，而对政府与公众之间良性关系的关注程度更是不足。本文主要以公众的视角，思考中国政府购买公共服务中，政府与社会力量之间关系的应然状态。 当前，学界提出中国政府购买公共服务中“政社关系”的相对理想状态主要如下：（1）委托代理型关系。政府是公共权力的代理人，为公众提供高效优质的服务是其责任；公众向政府委托公共权力，以“政治契约”的方式赋予政府公共服务的职能。委托代理型关系指出了政府提供公共服务合法性来源，即公众委托政府提供高质量的公共服务，公众是否满意成为衡量政府是否合法的重要标准。（2）契约型关系。政府通过与社会组织签订合同，以合同为内在协调机制，构成复杂的公共服务网络，通过合同制向公众提供公共服务，进而实现政府职能。契约型关系指出了政府和社会建立关系的具体手段，即通过制定合同实现政府和社会的合作，进而实现政府和公众的间接合作。（3）合伙型关系。“合伙型关系”是公共服务供给中政社关系的理想状态，政府、社会、公民共担责任、共同决策，而非完全是政府自上而下的决策。合伙型关系指出了政府和公众目标的一致性，政府和公众是责任共担、利益共享的关系。上述三类关系的提出均建立在政府与社会合作的基础之上，委托代理型关系指出了政府与社会合作的合法性，契约型关系指出了政府与社会合作的途径，合伙型关系指出了政府与社会合作的目标一致性。

在中国政府购买公共服务中要构建怎样的“政社关系”？无论是委托代理型关系，

或是契约型关系，还是合伙型关系，都在一定程度上指出政府与社会力量通过合作，来推动购买公共服务的发展。学界比较认同，通过实现政府和社会力量的有效合作，进而实现提高公共服务供给效率的目标。“政社合作”相较于“政府完全垄断、公众被动接受”具有进步意义。但“政社合作”并未交代出政府与社会力量合作的程度及如何实现合作，政府与社会力量的合作更多是建立在公民社会理论、法团主义理论、多中心主义理论等基础上，直接引用西方语境下的“政社合作”具有诸多局限性。“强政府、弱社会”的中国国情和“强政府、强社会”的西方国情有着根本区别，以社会组织为主体的社会力量较弱小、发育不成熟，中国和西方的公民参与程度存在差异，因而对西方“政社合作”需要批判式地借鉴。在肯定“政社合作”对公共服务供给的积极作用的基础上，结合中国国情思考如何实现有效的“政社合作”，也就是探讨合作的程度问题。政府和社会力量的“适度合作”的概念更具中国本土化色彩，为构建理想化的中国政府购买公共服务“政社关系”指出了发展方向。

“适度合作”是个复合概念，由“适度”“合作”构成。在分析购买公共服务中“政社合作”的基础上，再进一步解释“政社适度合作”的概念。

所谓的“政社合作”，是指在购买公共服务过程中，公众通过对公共服务的需求表达、意见反馈等方式参与到公共服务购买中来，政府据此向社会组织等社会力量购买公共服务，政府对公众的公共服务需求予以积极反应和回复。政府购买公共服务中的“政社合作”由“公众参与”“政府回应”这两个方面构成：（1）在政府购买公共服务实践的过程中，公众在自愿、合法的前提下，以交流、沟通、协商、对话、投票等方式，表达公共服务的需求、评价公共服务的效果。公众参与到购买公共服务中来，一方面能保证提供的公共服务被公众接受，另一方面有助于提升公共服务的效率。（2）针对公众表达的公共服务需求及对公共服务的评价，政府在制定购买公共服务政策、设计购买方案、实施购买实践的过程中，做出符合公众需求

的调整和回复。政府回应是公众需求能否得到落实的关键。

“政社合作”强调社会力量发挥积极的参与作用，同时强调政府要对公众诉求予以有效回应。“政社合作”指出了公共服务不应只是政府的“独角戏”，公众、社会组织等社会力量也要在服务供给中扮演参与角色。但“政社合作”这一概念，并未指出政府与社会力量要合作到何种程度。

“政社适度合作”建立在“政社合作”的基础上，对政府和社会合作的程度进行了重点考虑。政府与社会合作程度取决于其是否适应中国国情，取决于其能否有效推动中国购买公共服务的发展。“政社适度合作”是“政社合作”的延伸概念，“政社适度合作”的内涵包括“适度的公众参与”和“适度的政府回应”。

在购买公共服务决策阶段，依据公众参与对公共服务选择的影响力，按由低到高的标准，可将公众参与划分为如下类型：（1）告知型参与。政府预先已有决策或决策倾向，但为了使决策获得公众的认可与支持，通过听证会、发布公告等形式征集意见。告知型参与满足了公众的知情权。（2）有限吸纳型参与。政府将对购买公共服务的主导权与吸纳公众意见充分结合起来，公众可以表达意见，政府在综合公众意见的基础上，选择有建设性、代表性的意见予以采纳。有限吸纳型参与满足了公众的表达权。（3）决策型参与。公共服务决策由公众通过讨论或投票决定。在当前购买公共服务决策中，主要是由公众代表来投票完成。决策型参与满足公众的选择权。公众的知情权、表达权、选择权等权利的实现，反映了公众参与程度的变化。

在购买公共服务的提供阶段，依据公众参与对公共服务提供的影响力，按由低到高的标准，可将公众参与划分为如下类型：（1）改善型参与。在公共服务提供中，公众通过评价和反馈已经实施的公共服务效果，根据反馈意见，在不变更原有公共服务的基础上，对实施的公共服务进行改善和调整。改善型参与满足了公众的评价权。（2）校正型参与。公共服务的内容与质量未必契合公众期待，通过让公众参

与到公共服务提供中来，纠正原有公共服务提供的偏差，通常终止原有公共服务，或变更公共服务的内容、提供商等要素。校正型参与满足了公众的监督权，见表1。 “适度的公众参与”是相较于“无公众参与”“过度的公众参与”两种情况而言的。“无公众参与”是指购买公共服务完全由政府垄断式提供，公众完全处于被动接受地位。“无公众参与”会造成公共服务供给与公众需求脱节。“过度的公众参与”包括西方以罢工、游行、示威等相对激进的方式，公众完全以独立身份、不受政府任何约束的形式参与到购买公共服务中来。“过度的公众参与”会造成购买公共服务制度发展的不可持续性。“适度的公众参与”既否定“无公众参与”的局面，也否定“过度的公众参与”，强调公众参与要适应中国国情和购买公共服务实践的发展。

中国政府购买公共服务中“适度的公众参与”的具体表现形式包括：了解购买服务信息、公众参与听证会、公众表达意见、公众代表参与投票、公众参与购买服务项目评估、公众通过合法途径表达不满等。

针对公众对公共服务诉求及效果评价，政府在设计购买方案、制定购买公共服务决策、实施购买实践的过程中，做出符合公众利益及诉求的回复与调整。政府购买公共服务决策要与公众需求的偏好保持一致性，对公众参与予以及时、主动、有效的回应。政府能否在购买公共服务中对公众参与予以适度回应，是能否实现购买公共服务中“政社适度合作”的关键。在购买公共服务过程中，如果政府对公众需求及所提问题缺少积极的反应及回复，即使公众参与的程度再高，也仅是“走过场”，无法提高公共服务质量。只有公众参与和政府回应处于不断互动过程中，才能选择和制定出符合公众需要的公共服务。

“政府回应”按照其表现形式，按照对公众参与的影响力从低至高，可划分为：（1）话语型回应，即解释、回答或补充说明，表明工作进展及态度。在政府购买公共服务过程中，针对公众需求予以口头或书面形式的说明、解释、答疑，实现

“政社互动”。针对不予采纳的意见和诉求予以说明。（2）行动型回应，即以实际行动来解决问题。行动型回应针对具体问题，政府发挥其在公共资源配置方面的优势，运用行政手段、政策手段等方式调整或变更购买公共服务的内容、数量、提供商等。（3）制度型回应，即通过立法等规范政府行为。针对购买公共服务过程中出现的问题，通过法律手段的形式规定一般性问题，以后出现类似事件将按照制定的标准执行。购买公共服务中的话语型回应、行动型回应、制度型回应，反映了政府回应程度的差异。

按照政府回应主动性和被动性标准，可将“政府回应”划分为：（1）被动型回应，是政府在舆论倒逼中做出的反应或公众利益诉求表达后才做出的反应。被动回应的内容是公众明确表达出的要求。（2）主动型回应，是公众在明确表达公共服务需求前，政府主动挖掘公众的潜在需求，即“在没有直接诉求时主动地作为，创造性地履行责任”。主动回应的内容是公众潜在的要求。主动回应是一种较高程度的政府回应行为，被动回应是一种较低程度的政府回应行为（见表2）。

“适度的政府回应”是相较于“无政府回应”“过度的政府回应”两种情况而言的。“无政府回应”是指面对公众参与，政府采取回避、拖延等策略，制定政策不考虑公众的诉求情况，仅按照政府意志制定和执行政策。“无政府回应”是政府对公众诉求置之不理，公众只是意见输出者，公众参与流于形式，易造成公众的诉求得不到回应和满足，引发公众不满，甚至引发群体性事件。“过度的政府回应”是指政府对公众的回应超出政府可承受的范围。“政府回应”并非是满足公众提出的任何要求，需要充分考虑政府现有的物力、财力，满足公众的合理需求；也并非满足任何个体的任何要求，回应的诉求要具有普遍性、公共性，对小部分公众提出的不具有代表性或暂时无法满足的需求，政府予以合理的引导。

中国政府购买公共服务中“适度的政府回应”的具体表现形式包括：通过公示发布购买服务信息、接受公众的质询、解答公众疑问、用政策和制度方式满足公众参与、

通过调查等手段挖掘公众需求。

综上，“适度政社合作”的内涵包括“适度的公众参与”“适度的政府回应”两个方面。“适度政社合作”相较于“政社不合作”“过度政社合作”，具有进步意义。“政社不合作”易造成公共资源配置的低效率，“过度政社合作”易造成发展的不稳定性和不可持续性。“适度政社合作”既保证了资源配置的高效率，也保证了发展的稳定性和持续性。

中国政社关系的发展建立在政府职能转变与让渡的基础上。“管得过多，管得过死”的计划经济体制的弊端逐渐暴露，这就要求政府转变角色，将部分职能转交给社会，社会组织开始承担政府下放的部分职能。中国政府购买公共服务就是在这样的背景下发展起来的，一方面是为了减轻政府提供公共服务的压力，另一方面是为了调动社会力量在公共服务中的作用。

中国购买公共服务中适度合作的“政社关系”能实现政府和公众的“双赢”。政府通过购买服务，及时、主动、有效地回应社会公众，提升了公共服务的效率，增加公众对政府的满意度和认同度，增强了政府公共服务的合法性。公众通过合法化途径参与到公共服务供给过程中来，既保障公众参与权，也满足公众对公共服务的需求。购买公共服务中适度合作的“政社关系”对政府与社会力量都是有利的，具有一定的互惠性，这与西方在冲突、对抗基础上建立起来的“政社关系”有本质差异。 政府主动让渡出部分权力，鼓励公众、社会组织等社会力量参与到购买公共服务中。从传统公共服务供给包揽式提供，到向以社会组织为主体的社会力量购买，从无视甚至抑制公众发表意见到鼓励公众参与，政府为社会组织、公众等社会力量让渡出部分权力是主动作为的过程，是在改革经验总结基础上做出的主动选择。“适度合作”体现了包容式发展理念，调动有利于提高公共服务供给效率的一切积极因素。 公众参与意识逐渐提高，主动参与意愿不断提高。传统公共服务供给中，公众是“局外人”，被排斥在公共服务供给过程之外。在购买公共服务中，公众被吸纳到

公共服务供给过程中，公众主动参与意识明显得到提高，成为重要的“参与者”，希望通过知情权、表达权、监督权等权利的实现，实现对公共服务的需求。由“局外人”到“参与者”的转变，反映了公众合作意愿的提高。

双方具备对等的能力是合作实现的重要前提。“强政府、弱社会”是中国的基本国情，社会力量的发展起步晚、力量相对弱小，社会组织、公众等社会力量的发展需要依靠中国政府的扶持，其独立性受到限制，因而西方社会倡导的政府与社会以独立、完全对等的身份进行合作并不适合中国，“适度合作”为处理购买公共服务中的政府与社会的关系提供了思路。

“适度合作”充分考虑了社会组织、社会企业、公众等社会力量的现有能力。中国社会组织存在服务供给能力参差不齐、专业化水平受限、发展水平不均衡等问题，需要政府对社会组织进行必要的培训和扶持，培育社会组织必备的公共服务供给能力。相较于西方，中国的公民社会发展相对滞后，公民意识尚需培育，公民参与能力尚需培养，需要政府对公众的参与行为进行必要的引导，而非是对任何公众的任何需要都予以回应，政府仅回应合理诉求。

公共服务决策不再是“政府提供、公众接受”的自上而下的过程，而是政府、社会组织、公众等多方互动的过程。“适度合作”要求发挥政府在公共资源配置中的优势，发挥其主导作用，一方面通过搭建平台为公众参与创造条件，另一方面通过出资购买高质量的公共服务。公众通过信息通告栏、听证会、咨询平台、投诉平台等途径，把正当需求和意见反馈给政府，政府充分考虑公众的利益诉求，向具有资质和信誉良好的社会组织购买公众需要的公共服务。公共服务的供给过程不再是具有浓厚科层制色彩的单向过程，而是具有社会治理特色的发挥多元主体作用的双向互动过程。

购买公共服务中的政府与社会力量的关系形态需要充分考虑中国国情。传统的公共服务供给完全由政府主导、公众处于被动的接受地位，公众无法表达需求，政府对

公众采取置之不理甚至是压制的策略。政府与社会力量的不合作造成服务供给效率低下、公众对公共服务不满意，政府需要花费大量成本来实现公共服务，也需要花费成本处理公众对政府提供的公共服务不信任等问题，政府无法把稀缺资源用在最需要解决的问题上。通过向社会力量购买公共服务，并允许公众参与到购买公共服务中来，一方面提升了公共服务供给的合法性，更多公众接受提供的公共服务，另一方面提升了公共服务供给的科学性。由此可见，政府、社会组织、社会企业、公众等主体适度的合作，更加适合当前国情。

政府与社会力量开展适度合作，对购买公共服务的发展具有促进作用，一方面调动了社会力量参与积极性，有助于挖掘出公众真实需求；另一方面发挥政府在公共服务供给中的主导作用，既能克服由政府单一主体决策的弊端，也能发挥多元主体共同参与的优势。

“适度合作”区别于完全由政府垄断的公共服务供给，也不同于将社会力量作为一种权力对抗力量。完全由政府垄断来提供公共服务是计划经济时代的选择，暴露了公共服务效率低、公众满意度低等诸多弊端，“适度合作”倡导包括公众、社会组织等在内的多元主体力量的合作，同时要保证政府主导作用的发挥，这与“强政府、弱社会”的国情相契合。中国公民精神尚需要培育，普通公众的参与能力尚需要提升，公众参与行为需要政府的引导，如果中国公众以完全独立的身份参与，既有可能达不到提升公共服务质量的效果，还有可能引起“多数人暴动”不稳定的局面，因此，政府和社会力量的“适度合作”显得尤为必要。

“多元主义”相对于“单中心主义”具有优势，是优于“单中心主义”的替代性选择，有助于政府和社会力量的互动，为民众需求表达创造条件。“适度合作”倡导发挥多元主体力量的作用，但需要发挥政府的主导作用。在购买公共服务中，政府需要与社会力量进行互动协商，发挥多元主体的合力作用，实现政府决策和公众需求高度契合的目标。但“多元主义”强调政府与社会的相互独立性，两者在地位上

是平等的，这与中国“强政府、弱社会”的国情并不相符。尽管近年中国的社会力量得到发展壮大，但社会组织面临专业性不强、缺乏资金等诸多限制，在一定的历史时期，以政府为中心推动公共服务发展不会发生根本改变。相对于社会力量，政府仍处于优势地位，因而需要坚持“政府主导，社会参与”，要发挥包括社会组织、社会性企业、公众等多元主体的参与作用。

合作主义强调政府权力作用，社会力量的合法性由政府授予，实现政府与社会在某领域的分工合作，实现互利共赢。中国购买公共服务中“政社关系”的发展需要“合作主义”的指导。“适度合作”强调了政府和社会力量在中国购买公共服务中合作的程度。公众需要在政府主导下发挥积极的参与作用，而并非以完全独立的身份参与到购买公共服务中。“适度合作”强调了要发挥公众在购买公共服务中的作用，将其视为公共服务供给的参与者，而非公共服务的被动接受者。一方面，“适度合作”的关键在于发挥政府的主导作用。中国政府不再是公共服务供给的唯一主体，但仍是最重要的主体，政府需要扮演好“组织者”“购买者”“出资者”“协调者”“监督者”等角色，跟哪些主体合作、如何实现合作、合作到何种程度等事宜最终仍要由政府统筹和决定。另一方面，“适度合作”充分考虑了合作者的合作能力。中国社会组织处于发展起步阶段，专业化程度不高，可能无法完全满足公共服务的需求，因而完全的合作脱离实际。中国公众的公民精神尚需培育，公众参与能力尚需培养，倡导完全参与，反而有可能造成公共服务供给低效率。

中国政府购买公共服务中良性的“政社关系”构建是个不断探索、循序渐进的过程，良性“政社关系”的构建和购买公共服务制度的完善程度、政府服务理念的发展变化、公民意识和公众参与能力等因素的改变密不可分。政府与社会力量的“完全合作”适合西方社会，将此概念完全移植至中国，会出现“水土不服”等问题。政府与社会力量的“适度合作”适应当前中国购买公共服务实践的实际情况，契合构建服务型政府的理念，契合公民意识尚处于培育、公众参与能力尚需要培养的实际。

判定中国政府购买公共服务中“政社关系”理想与否的标准是，“政社关系”能否促进购买公共服务的发展，是否符合中国的具体国情。政府与社会力量的合作程度需要在此过程中不断调适，以达到最适合当前购买公共服务制度发展现状。购买公共服务中理想化的“政社关系”的构建具有长期性，政府和社会的合作程度需要在长期的购买公共服务实践中不断探索。

购买公共服务中政府与社会的“适度合作”，需要通过一系列推动政府与公众、国家与社会不断良性互动的政策的出台，通过相关制度的制定与不断完善，从而逐渐打造出有利于政府与公众、国家与社会合作的制度生态，为政府与社会力量的合作创造良好的氛围，进而逐渐实现多元主体间的良性合作。

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