联合国框架下的国际人道救援协调机制初探

联合国框架下的国际人道救援协调机制初探，世界纵横， 杨凯约3856字

国际人道组织111于所处制度环境或自身可支配资源的，在实施救援时往往 独力难支。面对困难，相互协调、彼此合作就成为一种自然选择。国际人道救援协 调机制就是国际行为体之间为实现人道救援LI标，就人员安排、物资分配、资金使 用、执行以及后续工作的开展等相关事项进行沟通、磋商，基于资源相互依赖 的需要而建立起来的一系列原则、规则、规范和决策程疗;。

联合国框架下国际人道救援协调机制的构成与运作

联合国在长期与天灾人祸作斗争的过程中，逐渐建立起了一整套人道救援协调 体系。该协调系统的主体部分是一轴两翼一一负责统筹行动的“联合国人道事务协 调办公室”（OCHA）为轴心，负责处理联合国人道机构与非联合国机构的人道主义合 作伙伴间的协调和发展决策的\"机构间常设委员会”仃ASC）,以及负责加强联 合国内部各机构之间协调的“人道主义事务执行委员会”（ECHA）为两翼。作为 IASC和ECHA联合秘书处的OCHA逐渐发展为国际人道救援协调机制的核心。在以 联合国副秘书长为协调员的领导下，OCHA下辖五个快速反应单位:即以“现场协调 中心”（OSOCC）为阵地，靠前指挥、协调各方救援力量；以“灾害评估与协调系 统”（UNDAC）为耳目，第一时间进驻灾区，调查灾害程度及灾民需要，为后续救援 提供第一手数据信息；以“国际搜救咨询小组” （INSARAG）为智囊，为搜救提供技术 指导和专业培训；以“应急储备登记处”（RES）为后勤，提供除医药及粮食之外的物 资支援；以“军民协调部”（CMCS）为策应，在必要时刻。征调各成员单位的军事及 民防设施用以救援。该体系的外围部分则以''全球灾害警报与协调系统”（GDACS） 和“地理信息支援队” （GIST）为先导，为防灾减灾提供预警；以人道主义信息中心

(HIC)为窗口，整合制作专题资讯；以“紧急应对基金”(CERF)为融资渠道，为 救援行动提供应急资金、

以北京时间2010年1月13日发生的海地地震为个案可对此进行详尽分析。 第一，搜救队伍的协调，海地地震发生后，联合国人道救援协调机构及时进驻 海地并有效运转起来在与死神赛跑的“黃金72小时”里，0S0CC每日召集各国搜 救队代表、UNDAC成员和海地出席现场行动协调会，共同分析研究各地受 灾程度、搜救行动最新进展、援助物资发放情况。0S0CC根据UNDAC提供的实时灾 害评估报告和各搜救队反馈的信息，把有限的资源用到最需要的地方去。在海地灾 区的国际搜救队伍最多时曾达到67支，共1918人和160条搜救犬，在0S0CC的大 力协调之下，这些救援队伍从各自为战的无序状态过渡到相互配合的有序状态，在 海地首都、城镇、村落等地全力搜救幸存者。从强震爆发到人员搜救阶段结束的 10天里，国际搜救队总共从废墟中救出132名幸存者，贏得国际社会的广泛赞 誉。

笫二，赈灾物资的协调、联合国人道救援机构分工合作，世界卫生组织(WHO) 负责提供急救医药，世界粮食计划署(WFO)负责提供应急口粮，OCHA则负责供应除 医药和粮食之外的其他救援物资。OCHA所需的紧急援助物资与服务都是通过“联 合国采购及运输部”来执行。所有物资储存在意大利布林迪西的“联合国应急储备 仓库”中，需要时再从那里分发到世界各地的灾区。海地强震爆发后，OCHA第一 时间从应急储备仓库中调配帐篷、发电机、净水器等物资发往海地，同时协调 WHO、WF0和其他国际人道组织，在最短时间内把海地灾民急需的食品、药品和生 活日用品源源不断地通过陆、海、空途径输送至太子港。虽然在初期的物资发放过 程中存在着一些随意和盲H状况，但在OCHA的统筹安排下，海地地震灾区从1月 18曰起在首都及其周边六个城镇的学校、教堂等公共建筑里，设立了约280个紧

急救助中心，向灾民分发救灾物资和提供临时住所。赈灾物资的配给发放渐趋合 理，灾民因争抢食物而发生的暴力现象得到有效控制。

第三，援助资金的协调，长期以来，向灾区提供紧急人道援助资金一直是个被 动的过程，

救灾资金总是在灾难发生以后才开始筹措，这种被动的局面终于随着2005年 联合国“紧急应对基金”（CERF）的设立得以改观。该基金接受各国、公私 机构和个人的自愿捐款，山联合国人道事务协调员负责管理，并山捐助方代表和专 家组成咨询委员会监督其使用。作为联合国在世界各地开展紧急人道救援行动的储 备金，CERF加强了联合国应对各种突发灾害造成的人道危机的能力，确保了联合 国在人道主义援助的关键领域能够做到更多、更好、更及时。事实证明，CERF在 海地巨震灾害中发挥了雪中送炭的功效。在海地强震爆发的笫二天，联合国即提供 T 1000万美元紧急援助启动资金。随着救援工作的展开，CERF 乂追加1500万美 元拨款为海地“输血”。CERF发挥了人道救援融资主渠道的作用，不但持续增加 对海地的援助力度，还积极呼吁世界各国、公私部门及个人捐款资助海地的人道救 援行动。在它的组织、协调、引导下，各国的援助资金、各\\GO的慈善捐款都 被源源不断地释放到人道救援的第一线，保证了后续工作有条不紊地进行。

笫四，安保力量的协调。海地的国际人道救援行动面临着治安隐患、疫病蔓 延、灾民流动等诸多不稳定因素，要保证救援行动的实施必须有足够的安保力量配 合。近乎瘫痪的海地无力提供支持，只能依靠国际维和力量提供保障，联系维 和军警为人道救援保驾护航成为OCHA救援协调工作的重中之重。为解燃眉之急， 身为OCHA协调员的联合国副秘书长霍姆斯与维持太子港机场秩序的美军紧急磋商 后，迅速建立起救援飞机起降顺序制度，解决了援助物资空运难题。之后乂与美国 达成协议，明确联合国将负责协调国际社会对海地的救援行动，而美国将在其中扮 演“协助者”的角色，支持联合国协调下的救援行动并负责管理海地的机场、港口 和公路。随着救援组织的

不断增加(高峰期海地有500多个国际救援组织，仅医疗 队就有约150个)，更高效率、更广范围的国际协调势在必行。根据海地形势发 展，在OCHA积极协调之下，由OCHA、联合国驻海地稳定特派团军警和美加共 同组成了 “海地赈灾联合行动与任务中心”。OCHA负责将人道救援需求提交给联 合行动与任务中心，山中心就如何满足这些需求进行部署，以确保国际救援行动的 高效、有序发展。

联合国人道救援协调机制的改进

在与人道主义灾难斗争实践中，联合国人道救援协调机制也暴露出一些不足之 处，亟需改进。

从管理角度看，联合国人道救援协调机制中仍存在着机构臃肿、功能重叠，效 率堪虞的通病。例如IASC和ECHA的职能密不可分，存在是否合并的问题。另外， IASC的长期合作伙伴中只有国际志愿机构委员会(ICVA).国际移民组织(I0M)、志 愿国际行动美国委员会仃nterAction)＞红十字国际委员会仃CRC)、国际红十

字和红星月联合会(IFRCSCHR)、人道主义应急指导委员会(SCHR)等6个非联合 国人道机构，凸显出业务覆盖面太窄、联系紧密度太低、配合默契性太少的缺点。 此外，IASC长期合作伙伴中的SCHR仅是一个联盟，其下还有9个颇具影响力的成 员(凯尔国际、国际慈善社、红十字国际委员会、国际红十字与红新月联合会、国 际拯救儿童联盟、世界路德会联合会、乐施会、世界教协进会、世界展望 会)。这种组织关系结构人为地增加了沟通的成本，与应急人道救援要求的机构设 置扁平化、救援行动高效化的管理模式相悖。因此联合国人道救援协调机制的改革 重点应着力于增加合作伙伴、减少管理层级和提高响应速度上。

从法律角度看，联合国与其他人道组织关系松散，在救援协调方面的合作尚缺 乏框架协议国际协调机制有两种类型，一种是临时性、被动反应式协调；另一种是 长期性、主动预置式协调。前一种大多是在遭遇不测之后，各方的被动应激反应， 这种协调机制是不稳定、不健全的;后一种则是在总结经验之后，各方的主动预置 准备，这种

协调机制更可靠、更有效。在这方面，联合国人道事务机构可借鉴欧盟 人道救援办公室(ECHO)的经验。为了实现援助效果最大化，ECHO通常根据伙伴的 专业能力和以往经验，与其签订框架合作协议(FPA),藉此界定伙伴的角色、权 利、义务以及共同遵守的规则。迄今已有200多个人道组织与欧盟

签署了框架合作协议，ECHO通过FPA与伙伴建立了长期、稳定、高效的合作关 系。以国际关系基本原则为指导，在相互信任、彼此尊重的基础上建立国际组织间 有效、可靠的国际人道救援协调机制越来越成为时代主流。有鉴于此，联合国相关 机构应该以制度化的合作，规范国际人道救援中伙伴关系，促进协调性合作从次优 向帕累托最优发展。

从政治角度看，联合国人道事务机构尚表现出政治经验不足和协调能力不强的 缺点。海地地震初期，一方面是各国运载救援物资的飞机因起降顺序问题而在空中 长时间盘旋降不下来，已运到的货物在机场、码头堆积;另一方面却是大量饥饿的 灾民因得不到及时救助，而走上街哄抢食品，暴力事件频发。这一乱象的背后凸显 出联合国人道救援协调机制在政治协商方面的“有效供给”不足联合国人道事务机 构在初期未能与各方救援与维和力量保持良好的沟通，往往是遇到困难才开始“头 痛医头，脚痛医脚”式地与之协调。幸而大难当前，各方都能放下成见，在OCHA 的协调下，先在太子港机场建立救援飞机起降顺序制度，而后乂加入“联合行动与 任务中心”，使得联合国主导下的国际救援协调初见成效。山此可见，在今后的国 际救援协调丄作当中，联合国人道事务协调员应多与各国领导人、各国际组织 密切联系，取得他们的信任与支持，才能使国际人道救援工作得以顺利开展毕竟光 凭\"救死扶伤”的人道理念和\"大公无私”的国际主义是不足以应对灾难的，国际 人道救援协调行动最终要回归“国家间的政治”本位。