联合国框架下的国际人道救援协调机制初探

联合国框架下的国际人道救援协调机制初探

作者：杨凯

来源：《国际展望》2010年第03期

【内容提要】由自然或人为因素带来的人道灾难是全世界必须共同面对的问题。人道危机中，国际救援协调的程度决定了救援的效果。良好的协调机制有利于整合各方力量，优化资源配置，消除因各自为政、相互掣肘给救灾合作带来的不利影响，将灾害损失降到最低限度。本文以海地地震灾害为个案，对国际人道救援协调行动进行分析研究，认为以联合国救援协调办公室为核心的国际人道救援协调机制有力地保证了救援合作的顺利实施，促进各国友好关系的发展。

【关键词】联合国 人道救援 协调机制

【作者简介】暨南大学东南亚研究所08级博士生

一、问题的由来

天灾人祸引发的人道灾难时时威胁着国际社会的安宁。危机面前，世界各国往往能够捐弃前嫌、同心协力投入到人道主义救援行动中去。究其原委，除去利他因素外，盖因救援行动不但有助于树立本国良好的国际形象，更可为改善国家间关系提供契机，还能提升本国应对非传统安全威胁的能力。 然而当国际救援纷至沓来之时，新的问题亦随之涌现。救援人员的往来管理、援助物资的运输配送、各方信息的交换共享、赈灾资金的收支调节等一系列问题直接考验着国际社会共同应对灾难的能力。如何协调各方力量，避免盲动混乱？如何合理分配资源，减少额外损耗？这个从管理学角度上看似简单的任务，在国际政治语境下却是个棘手的难题。首先是主导权之争，由谁来主持协调工作更合适？其次是赈灾款之源，经费从哪里来？再则是信任度之疑，各方是否服从指挥调度、坦诚协作？这些关系能否理顺很大程度上决定了国际救援的成效，由此国际协调应运而生。

二、国际人道救援协调机制的内涵与现状

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作为管理活动五要素之一，协调既是一种行为过程，又是一种行为结果。简而言之，协调是人们为实现共同目的而把各自行动加以相互配合。 国际人道组织由于所处制度环境或自身可支配资源的限制，在实施救援时，不是独力难支、力不从心，就是有力使不上，难以单独行动。面对种种束缚，组织间的相互协调、共同合作就成为一种自然选择，因此组织关系理论认为组织协调是对组织间互相依赖性的管理。 借鉴协调在管理学中的定义，结合国际关系理论中克拉斯纳有关机制的经典阐述，我们认为：国际人道救援协调机制就是国际行为体之间为实现人道救援目标，就人员安排、物资分配、资金使用、政策执行以及后续工作的开展等相关事项进行沟通、磋商，基于资源相互依赖的需要而建立起来的一系列原则、规则、规范和决策程序。

由于国际关系领域存在着广泛的不确定性，国际协调机制正是通过降低不确定性来促进国际合作。 作为降低和减轻灾难损失的合作机制，国际人道协调是随着人道危机的频发而逐渐发展完善起来的。灾区人民迫切的基本物质生活必需和人道救援力量的分散之间的矛盾是国际人道救援协调机制产生的客观条件。在巨灾降临之时，如何减弱负面影响，加强正面力量，把灾难损失降到最低限度，实现救援功效的最大化是国际救援协调的核心任务。新自由主义国际机制理论认为：国际行为体为减少不确定性，增加绝对收益而寻求合作，而国际协调机制是促成国际合作的有效途径。国际人道救援协调是以共识为基础，以组织为依托，以机制为纽带，以配合为手段来调节救援过程中各方力量之间的协同配合及外来救援力量与当地政府主权之间的矛盾冲突，促进人道救援工作的有序开展，增进世界各国的友好合作关系的。其特点就是：多边协商、共同参与，相互配合、一致行动。从本质上看，国际人道救援协调机制是以以人为本、救死扶伤的人道主义与持久和平、共同繁荣的国际关系理念相结合的产物，是人道合作意愿国际化与制度化的结果，它不仅反映了国际社会的共同需求，也体现出国际社会的有效供给。

现有的国际人道救援协调机制按成员属性可分为各国政府间的协调、国际政府组织间的协调、国际非政府组织间的协调，以及彼此之间的相互协调，如乐施会（Oxfam）与联合国儿童基金会（UNCF）之间的协调；按作用范围可分为国际人道组织内部的协调和国际人道组织之间的协调，如国际红十字会内部各成员单位之间的救援协调；按所在地域可分为全球性人道救援协调与地区性人道救援协调，如以欧盟人道救援办公室（ECHO）为核心的区域性机构协调，这些协调机制共同构筑了全球人道救援协调体系。本文以海地人道救援为个案，分析评述联合国主导下的国际救援协调机制的运作与经验，以期服务于国际人道主义救援事业。

三、联合国框架下国际人道救援协调机制的构成与运作

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联合国主导下的国际人道救援协调机制由于其自身得天独厚的优点，有利于去除消极因素，取得积极成果。概括起来就是：权威性、合法性和有效性。作为拥有192个成员国，肩负维护世界和平与发展重任的联合国在人道灾难面前责无旁贷。联合国宪章赋予其：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的使命，并授予其“构成一协调各国行动之中心，以达成上述共同目的”的权力，这种建立在合法性基础上的权威性毋庸置疑。在众多救援队伍各自为政、互不隶属的情况下，也只有联合国出面才能协调各方力量，保障抗震救灾及灾后重建工作的开展。而且尊重主权和领土完整始终是联合国一贯秉持的国际法基本原则，由联合国来主导国际人道救援也有利于免去受灾国家对主权旁落的担忧。 联合国在长期与天灾人祸作斗争的实践中，逐渐建立并完善了一整套减灾救援协调体系。通过联合国人道事务办事机构图谱，我们不难理清它的脉络。该协调系统的主体部分是一轴两翼（负责统筹行动的“联合国人道事务协调办公室”OCHA为轴心，负责处理联合国人道机构与非联合国人道主义合作伙伴间的政策协调和发展决策的“机构间常设委员会”IASC和负责加强联合国内部各机构之间协调的“人道主义事务执行委员会”ECHA为两翼）。作为IASC和ECHA的联合秘书处，OCHA逐渐发展成为国际人道救援协调的枢纽。在以联合国副秘书长为协调员的领导下，OCHA下辖五个快速反应单位：即以“现场协调中心”(OSOCC)为阵地，靠前指挥、协调各方救援力量；以“灾害评估与协调系统”(UNDAC)为耳目，第一时间进驻灾区，调查灾害程度及灾民需要，为后续救援提供第一手数据信息；以“国际搜救咨询小组”

（INSARAG）为智囊，为搜救提供技术指导和专业培训；以“应急储备登记处”（RES）为后勤，提供除医药及粮食之外的物资支援；以“军民协调部”（CMCS）为策应，在必要时刻，征调各成员单位的军事及民防设施用以救援。在该体系的外围部分则以“全球灾害警报与协调系统”（GDACS）和“地理信息支援队”（GIST）为先导，为防灾减灾提供预警；以人道主义信息中心（HIC）为窗口，整合制作专题资讯；以“中央紧急应对基金”（CERF）为融资渠道，为救援提供紧急启动资金。

（一）搜救队伍的协调。新自由主义国际机制理论认为机制可以提高透明度，增强相互联系，减少不确定性；增加绝对收益，降低交易成本，由此塑造国家行为，促进国际合作。 该理论对利益因素的分析有助于我们理解国际救援力量在联合国框架下的协调与合作。虽然联合国办事机构饱受批评人士的冷嘲热讽（繁文缛节、效率低下），但在这次海地救灾行动中，联合国的人道救援协调机制却发挥了巨大的作用。在海地地震灾害发生后，联合国办事机构及时有效地进驻并运作起来，尤其是在地震初期与死神赛跑的黄金72小时里，OSOCC每日召集来自世界各地的救援队代表、UNDAC代表和海地政府官员出席现场行动协调会，会议主要内容：（1）OSOCC代表介绍国际援助相关情况；（2）UNDAC代表及海地政府官员介绍灾情和需要开展救援的场地；（3）各国际救援队汇报行动进展。OSOCC根据UNDAC提供的实时灾害评估报告和各救援队及时反馈回来的信息，协调安排后续救援工作，确保各支队伍有的放矢，把有限的资源用到最需要的地方去，并及时召开新闻发布会，向外界通报灾情和国际援助情况。海地灾区的救援队伍最多时达到了67支国际搜救队，共1918人和160条搜救犬， 在海地首都太子港、海地南部城镇和村落等地全力工作，搜救受困于废墟中幸存者。在OSOCC的

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大力协调之下，国际救援力量从各自为政的混乱状态顺利过渡到相互配合的有序状态，保证了后续救援工作有条不紊地展开。

（二）赈灾物资的协调。OCHA所需的紧急援助物资与服务都是通过“联合国采购及运输部”来执行，所有物资储存在意大利布林迪西的“联合国应急储备仓库”中，需要援助时，再从那里分发到世界各地的灾区。 联合国人道救援机构分工合作，世界卫生组织（WHO）负责提供急救医药，世界粮食计划署（WFO）负责提供应急口粮，OCHA则负责供应除医药和粮食之外的其他救援物资，如帐篷、发电机、净水器，等等。在海地震后，WHO和WTO以及其他的国际组织在最短时间内，把海地灾民急需的食品、医药通过海、陆、空途径及时运抵海地首都。虽然在初期的物资派发过程中存在着一些随意和无序状况，但在OCHA的统筹安排下，各方密切联系，优化资源配置，使物资分发也逐渐趋于合理。

（三）援助资金的协调。长期以来，向灾区提供紧急人道援助一直是个被动的过程，资金匮乏是一个重要因素，救灾资金总是在灾难发生以后才开始进行筹措。在捐款陆续到来之前，许多本可挽救的生命却无奈地消失。达尔富尔危机、印度洋海啸及南亚大地震使人们一次次认识到建立快速反应基金的重要性和紧迫性。这种被动的局面终于随着2005年联合国“中央紧急应对基金”（CERF）的设立得到了改变。该基金由联合国人道事务协调员负责管理，并由捐助国代表和专家组成咨询委员会负责监督基金的使用， 接受所有成员国、相关机构、私营部门和个人的自愿捐款。作为联合国在世界各地开展紧急人道救援活动的储备金，CERF加强了联合国应对各种突发灾害造成的人道主义危机的能力，使联合国在灾难发生后立即为救援工作提供紧急款项，资源分配也变得更加合理，它的设立确保了联合国在人道主义援助的关键领域能够做到更多、更及时。事实证明，CERF在海地巨震灾害降临后发挥了雪中送炭的功效。在海地地震发生的第二天，联合国即向海地提供了1000万美元紧急援助启动资金。随着后续工作的展开，各人道主义机构迫切需要资金来维持在海地的援助行动。CERF发挥了人道救援融资主渠道的作用，不但自身继续增加对海地的援助金额，还积极呼吁世界各国、公私部门及个人捐款资助人道救援行动。在它的组织、协调、引导下，各国政府的援助资金如美国国际开发署（USAID）的捐款、各非政府组织（NGO）的慈善捐款都被源源不断地释放到人道救援的第一线，保证了救援工作的持续。

（四）安保力量的协调。在海地的国际救援行动面临着诸多不确定因素，如治安隐患、疫病蔓延、灾民流动，要保证救援行动的实施必须有足够的安保力量的配合，这就需要OCHA与维和军警的密切协调。对海地而言，震后需要的不仅是援助物资，更需要“管理、协调”，灾区迫切需要建立一套行之有效的管理协调体系。几近瘫痪的海地政府暂时无力管理国家，只能依靠国际力量维持灾后的秩序。联系维和部队、警察，请求美、加军队协助，为人道救援保驾护航就成为OCHA协调国际救援工作的主要内容。为解燃眉之急，重任在肩的OCHA协调员，联合国副秘书长霍姆斯与维持太子港机场秩序的美军紧急磋商协调，建立起飞机起降顺序制度，解决了援助物资空运难题，并与美国达成协议，明确联合国将负责协调国际社会对海地

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的救援行动，而美国将在其中扮演“协助者”的角色，支持联合国协调下的救援行动并负责管理海地的机场、港口和公路。随着时间的推移，救援组织不断增加，救援力量持续增强，有500多个国际救援组织活跃在海地，其中仅医疗队就有约150个，更高效率、更广范围的国际协调势在必行。根据海地实际状况，在OCHA积极协调之下，由OCHA、联合国驻海地稳定特派团和美国、加拿大军队共同组成了“海地赈灾联合行动与任务中心”。OCHA负责将人道救援需求提交给联合行动与任务中心，由中心就如何满足这些需求进行部署，以确保国际救援行动的高效、有序发展。

四、联合国人道救援协调机制的改进

联合国在长期与自然、人为因素造成的人道灾难斗争中，积累了丰富的实践经验，形成了较为完整的协调体系，但同时也暴露出一些亟待改进的不足之处。在海地的国际人道救援协调工作中暴露出诸如通讯联络不畅、大型设备不足、物资流动受阻、道路交通拥堵等问题。出现问题是坏事也是好事，它有利于相关人道机构总结经验教训，在未来救援工作中不断改进，这也是联合国人道救援协调体系改革之要义。

（一）从管理角度看，联合国人道救援协调体系中尚存在机构臃肿、功能重叠、缺乏外联的弊病。如IASC和ECHA的职能密不可分，单独设置有无必要？是否应考虑合并？组织间关系是基于资源相互依赖而建立的。 这次联合国在海地的人道救援协调行动涉及到为数众多国际组织，在搜救、医疗、食品、安全等诸方面相互倚重。而IASC的长期合作伙伴中却只有国际志愿机构委员会（ICVA）、国际移民组织（IOM）、志愿国际行动美国委员会

（InterAction）、红十字国际委员会（ICRC）、国际红十字和红星月联合会（IFRCSCHR）、人道主义应急指导委员会（SCHR）等6个非联合国人道机构，以至于很多时候联合国还是第一次和该组织打交道，增加了不必要的沟通成本。长期合作伙伴中的SCHR仅是一个联盟，其下还有9个颇具影响力的成员（凯尔国际、国际慈善社、红十字国际委员会、国际红十字与红新月联合会、国际拯救儿童联盟、世界路德会联合会、乐施会、世界基督教协进会、世界展望会）， 这种关系架构人为地增加了沟通的成本，与应急人道救援要求的机构设置扁平化、救援行动高效化的管理模式相悖。因此联合国人道救援协调体系的改革重点应着力于增加合作伙伴、减少管理层级、合并冗余部门和提高响应速度上。

（二）从法律角度看，联合国与其他国际组织之间在人道救援协调方面的合作尚缺乏一个框架协议，彼此关系松散，相互配合不足。协调机制是国际体系正常运行的润滑剂和稳定剂，它有两种类型，一种是临时性、被动反应式的协调；另一种是长期性、主动预置的协调。前一种协调大多是在遭遇困难之后各方的被动应激反应，这种临时性的协调机制是不确定、不健全的。后一种协调则是在总结过往经验教训的基础上，主动协商，提前准备，这种协调机制更加

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可靠、有效，构成了国际人道救援行动的制度基础。在这方面，联合国相关机构可借鉴欧盟人道救援办公室（ECHO）的经验。为了实现援助效果最大化，ECHO通常根据伙伴的专业能力和以往经验，与其签订框架合作协议（FPA），藉此界定伙伴的角色、权利、义务以及共同遵守的规则。ECHO通过FPA与伙伴建立了长期稳定的合作关系，迄今已有200多个人道组织与欧盟签署了框架合作协议。 以国际关系基本原则为指导，在相互信任、彼此尊重的基础上建立国际组织间有效、可靠的国际人道救援协调机制越来越成为时代主流。有鉴于此，联合国相关机构应该以制度化的合作，规范国际人道救援中伙伴关系，促进协调性合作从次优向帕累托最优发展。